Нещодавно Казахстан реформував свою пенсійну систему. Відтепер її основу складає система індивідуальних пенсійних рахунків (накопичувальна система). Реформована пенсійна система Казахстану, запроваджена з 1 січня 1998 року, в багатьох відношення схожа на пенсійні системи Чілі й інших латиноамериканських країн. Невід’ємною складовою частиною нової пенсійної системи є обов’язкова недержавна пенсійна система з пенсійними внесками фіксованих розмірів. По суті пенсійна реформа еквівалентна відкриттю індивідуальних пенсійних рахунків для всіх працівників країни. В результаті проведення пенсійної реформи в Казахстані:
Для нових працівників виплати з недержавної пенсійної системи складатимуть 100 відсотків їхнього доходу після виходу на пенсію. Сьогоднішні пенсіонери отримуватимуть всі пенсійні виплати з солідарної системи. Натомість, нинішні працівники, для яких пенсійна реформа збіглася у часі з періодом їхньої трудової діяльності, отримуватимуть пенсійні виплати як із солідарної, так і з накопичувальної систем. З часом пенсії з солідарної системи зменшуватимуться, а пенсії з накопичувальної системи зростатимуть.
Хоча на перший погляд нова система здається простою, забезпечення її належного функціонування виявляється на практиці складною задачею. У цьому документі описано всі складові частини системи недержавного пенсійного забезпечення в Казахстані. Опис доповнено моїми міркуваннями з приводу того, що було зроблено правильно, а що має стати об’єктом пильної уваги уряду Казахстану. Досвід Казахстану може бути використаний в процесі впровадження в Україні системи недержавного пенсійного забезпечення на добровільних або обов’язкових засадах. У наступних розділах розглянуто:
До початку реформи пенсійна система Казахстану була схожою з сьогоднішньою пенсійною системою України і тому потерпала від однакових проблем. Значних розмірів досягла заборгованість Пенсійного фонду. Багато підприємств або взагалі не сплачували обов’язкові відрахування до Пенсійного фонду, або були неспроможні їх сплачувати, або сплачували їх не в повному обсязі. Водночас, чисельність пенсіонерів було дуже високою через низький вік виходу на пенсію і велику кількість пільгових пенсій. Відсутність персоніфікованого обліку в пенсійній системі призвела практично до втрати залежності розмірів пенсій від величин пенсійних внесків (обов’язкових відрахувань до Пенсійного фонду). Крім того, в Казахстані усвідомлювали, що в майбутньому солідарна система фінансово розбалансується через старіння населення у зв’язку із зменшенням рівня народжуваності і зростанням середньої тривалості життя.
Уряд Казахстану розглянув ряд варіантів побудови нової пенсійної системи і зрештою вибрав латиноамериканську модель. На це було кілька причин.
Участь у недержавній системі пенсійного забезпечення є обов’язковою для працівників всіх галузей народного господарства. Роботодавці відраховують 10 відсотків заробітної плати кожного працівника до недержавного пенсійного фонду. Відповідно до закону про пенсійне забезпечення, пенсійні внески мають відраховуватися із заробітної плати працівників, але на практиці роботодавці фактично не відраховують ці 10 відсотків із заробітної плати, а сплачують їх додатково.
Працівники мають право самі вибрати пенсійний фонд, до якого переказуватимуться відрахування з їхньої заробітної плати (звісно, такий фонд повинен мати ліцензію на проведення операцій з пенсійними коштами). Працівник має право відкрити індивідуальний пенсійний рахунок лише в одному недержавному пенсійному фонді. Якщо працівник не вибрав недержавний пенсійний фонд, обов’язкові відрахування з його заробітної плати спрямовуються до Державного накопичувального фонду. Двічі на рік працівникам дозволяється переводити накопичені пенсійні внески з одного пенсійного фонду до іншого. Однак і минулі, і майбутні внески мають знаходитися в одному фонді. Крім того, роботодавці і робітники можуть робити добровільні додаткові внески. Обов’язкові пенсійні внески оподатковуються лише після виходу працівника на пенсію. Це положення поширюється також й на добровільні внески, що не перевищують встановлене обмеження.
Внесені у вигляді пенсійних внесків кошти інвестуються і дають прибуток. Недержавні пенсійні фонди зобов’язані щомісяця розподіляти прибуток від інвестування пенсійних коштів серед індивідуальних пенсійних рахунків, а також щонайменше раз на рік повідомляти працівникам баланси їхніх рахунків.
Після виходу на пенсію працівникові виплачуються накопичені на його рахунку кошти. В обов’язковій пенсійній системі встановлено такий самий пенсійний вік, як і в солідарній системі. На 1 липня 1997 року пенсійний вік для чоловіків складав 61 рік, а для жінок – 56 років. Щороку 1 липня вік виходу на пенсію підвищуватиметься на 6 місяців, доки він не досягне 63 років для чоловіків і 58 років для жінок.
До 31 грудня 2000 року недержавна пенсійна система виплачуватиме накопичені на індивідуальних рахунках кошти як разові платежі, тому що на початковому етапі на індивідуальних рахунках знаходитимуться незначні суми. Потім пенсійні виплати стануть регулярними. Точний механізм перетворення залишку на індивідуальному пенсійному рахунку у регулярні пенсійні виплати поки що не розроблено. У Казахстані сподіваються, що в майбутньому буде створено надійну систему страхування життя, і від пенсіонерів вимагатиметься купляти на накопичені на їхніх рахунках кошти страховий поліс (ануітет) у будь-якій страховій компанії, за яким вони й отримуватимуть щомісячні пенсійні виплати. Тобто пенсійний фонд переказуватиме накопичені на рахунку колишнього працівника кошти до страхової компанії, яка зобов’язуватиметься робити йому довічні виплати.
Новий закон про пенсійне забезпечення гарантує також мінімальну пенсію кожному, хто сплачуватиме пенсійні внески у новій системі протягом щонайменше 75 відсотків періоду між 1 січня 1998 року і виходом на пенсію. Уряд обіцяє, що загальний розмір пенсії, що виплачуватиметься одночасно з солідарної і накопичувальної систем не буде нижчим за встановлену вартісну величину межі малозабезпеченості. На 1998 рік ця величина встановлена у розмірі 2400 тенге (приблизно 32 доларів).
Внески, сплачені роботодавцями на своїх працівників до пенсійного фонду, а також прибуток на ці внески не включаються у суми, з яких роботодавці і пенсійний фонд сплачують податки. Працівник сплачує податки на ці кошти, коли отримує їх у вигляді пенсії. Така схема оподаткування називається EET (відстрочка-відстрочка-стягнення) і є типовою для обов’язкових планів пенсійних заощаджень. Як вже зазначалося вище, відстрочка у стягненні податків надається лише на суми нижче встановленого розміру.
У систему пенсійного забезпечення залучено три типи організацій – пенсійні фонди, компанії по управлінню активами і опікунські банки. Кожна з цих організацій має свої функції.
У недержавній системі пенсійного забезпечення в Казахстані основна відповідальність за належне використання пенсійних коштів покладається на пенсійні фонди. Це означає, що пенсійний фонд несе відповідальність за безпеку пенсійних планів учасників і найвигідніше для учасників використання їхніх коштів пенсійним фондом, компанією по управлінню активами і опікунським банком. Це може означати, наприклад, що пенсійний фонд проводить регулярний контроль діяльності компанії по управлінню активами і, якщо та не забезпечує високої норми прибутку, відмовляється від її послуг на користь іншої компанії.
Пенсійний фонд є акціонерним товариством закритого типу, що заробляє прибуток на операціях з пенсійними коштами. Пенсійний фонд повинен створюватися не менш, ніж чотирма засновниками, кожен з яких може володіти щонайбільше 25 відсотками акцій фонду. Засновниками можуть були лише громадяни Казахстану або зареєстровані в Казахстані корпорації. Розмір статутного фонду Пенсійного фонду не може бути меншим за 600 тис доларів.
Пенсійний фонд отримує всі комісійні і відповідає за пряме чи непряме виконання своїх функцій. Закон вимагає, щоб пенсійний фонд у своїй діяльності вдавався до послуг компанії по управлінню активами та опікунського банку. Пенсійний фонд також відповідає (хоча це явно і не визначено законом) за персоніфікований облік даних, виконання операцій продажу і рекламу. Комісійні в пенсійній системі обмежуються 1% загальної суми внесків і 10% інвестиційного доходу. Всі комісійні надходять до пенсійного фонду, який, в свою чергу, оплачує послуги компанії по управлінню активами й опікунського банку;
В Казахстані існує три види пенсійних фондів – Державний накопичувальний фонд, корпоративні фонди і відкриті фонди.
Державний накопичувальний фондДержавний накопичувальний фонд є “приватним” фондом, що управляється державою. Його створено для того, щоб громадяни, які не довіряють приватним фінансовим установам, могли переказувати свої пенсійні внески до державного фонду. Через накладені на нього суворі обмеження Державний накопичувальний фонд, у порівнянні з недержавними пенсійними фондами, інвестує кошти з меншим ризиком і тому, теоретично, його вкладники отримують менший прибуток. Відповідно до закону про пенсійне забезпечення Державний накопичувальний фонд є пенсійним фондом “за замовчуванням”, тобто, якщо працівник не вибирає певний пенсійний фонд, його внески переказуються до Державного накопичувального фонду. Цікаво, що сьогодні Державний накопичувальний фонд не виконує свої функції самостійно, а укладає угоди про їх виконання з:
Всі роботи виконуються за цінами нижче ринкових, що ставить Державний накопичувальний фонд у вигідніше в порівнянні з іншими пенсійними фондами становище.
Корпоративні пенсійні фондиЗасновниками недержавних пенсійних фондів можуть бути роботодавці або групи роботодавців. Однак, в Казахстані пенсійні фонди функціонують інакше, ніж аналогічні фонди у США або країнах Західної Європи. Внески до фонду можуть переказувати лише працівники засновників. Водночас, від працівників не вимагається сплачувати пенсійні внески у фонд, заснований саме їхніми роботодавцями. Вони можуть вибрати будь-який фонд. Якщо підприємство припиняє своє існування, його працівники повинні переказати всі накопичені пенсійні кошти на новий рахунок в іншому фонді. Корпоративні пенсійні фонди інвестують пенсійні кошти з більшим ризиком, ніж Державний накопичувальний фонд. Однак на корпоративні фонди також накладаються певні обмеження, під які не підпадають фонди відкритого типу. Сьогодні ці обмеження стримують розвиток корпоративних фондів. Розмір власного капіталу корпоративного пенсійного фонду не може бути меншим за 10 млн тенге (близько 130 тис доларів).
Пенсійні фонди відкритого типуПенсійні фонди відкритого типу повинні приймати пенсійні внески будь-якого працівника в країні, який вибрав даний фонд. На відміну від корпоративних фондів, їм не дозволяється обмежувати кількість вкладників. Розмір статутного фонду має бути щонайменше 55 млн тенге (700 тис доларів). Пенсійним фондам відкритого типу, як і корпоративним, дозволяється дотримуватися політики більшого ризику в інвестуванні пенсійних коштів. Проте на відміну від останніх, діяльність пенсійних фондів відкритого типу досить чітко визначена законодавчо.
Від всіх пенсійних фондів за винятком Державного накопичувального фонду вимагається укладати угоди про виконання відповідних операцій з компаніями по управлінню активами і оплачувати послуги останніх. На компанію по управлінню активами покладається вибір об’єктів інвестування пенсійних внесків працівників і оцінка вартості активів. Як і пенсійні фонди, компанії по управлінню активами заробляють прибуток на операціях з пенсійними коштами. Вони є акціонерними товариствами закритого типу і можуть утворюватися щонайменше чотирма засновниками, кожен з яких може володіти не більш, як 25 відсотками акцій. Засновниками компанії по управлінню активами можуть бути іноземні фірми, а також, що цікаво, засновники пенсійного фонду, з якими компанія уклала угоду.
Пенсійний фонд може оплачувати послуги компанії по управлінню активами в розмірі щонайбільше 0,15% загальної суми пенсійних внесків і 5% інвестиційного доходу.
Розмір статутного капіталу компанії по управлінню активами повинен бути не меншим за 80 млн тенге (трохи більше 1 млн доларів), а вимоги до розміру її власного капіталу встановлюються як певна частка активів. Існує також вимога щодо гарантування мінімальної відносної норми прибутку від інвестування пенсійних коштів.
Компанії зобов’язані інвестувати пенсійні кошти відповідно до норм, рекомендованих Державною комісією з цінних паперів (публікуються щорічно). Цими рекомендаціями встановлюється склад “портфелю інвестицій”. Для корпоративних і відкритих фондів встановлено такі норми:
Для Державного накопичувального фонду встановлено дещо інші вимоги. Йому не дозволяється інвестувати пенсійні кошти в акції й облігації підприємств і дозволяється вкладати кошти лише в державні банки, яких сьогодні в Казахстані тільки два.
Для захисту вкладників усіх фондів за винятком Державного накопичувального фонду встановлено мінімальну відносну норму прибутку (як в Чілі). Пенсійний фонд не може мати норму прибутку, значно нижчу за середній показник для всіх пенсійних фондів, інакше компанія по управлінню активами муситиме збільшити прибуток за рахунок свого резервного фонду або власного капіталу.
Від пенсійних фондів вимагається користуватися послугами опікунських банків. Опікунські банки відповідають за безпеку пенсійних коштів. Всі пенсійні відрахування працівників переказуються в опікунські банки через Державний центр по виплаті пенсій. Фізично пенсійні кошти ніколи не знаходяться “в руках” пенсійного фонду або компанії по управлінню активами. Опікунські банки:
Для опікунських банків встановлено суворі вимоги щодо розміру статутного капіталу – приблизно 1 млн доларів. Опікунські банки не можуть бути організаційно пов’язані ні з пенсійними фондами, ні з компаніями по управлінню активами. Тому банку – засновнику пенсійного фонду чи компанії по управлінню активами, не дозволяється бути для даного фонду опікунським банком, якою б малою не була його частка володіння фондом. Про вартість своїх послуг опікунський банк домовляється з пенсійним фондом. Закон про пенсійне забезпечення і відповідні положення не обмежують плату за послуги опікунських банків (на відміну від послуг компаній по управлінню активами).
Функції регулювання пенсійної системи розподілені серед кількох організацій і установ:
Функції кожної з цих організацій розглянуто нижче.
Державне агентство по пенсіях є основним органом, що регулює пенсійне забезпечення в Казахстані. З організаційної точки зору Державне агентство по пенсіях, засноване в червні 1997 року в рамках пенсійної реформи, є урядовим органом і знаходиться в структурі Міністерства праці і соціального захисту. На нього покладається ліцензування і регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів. Перш ніж видати ліцензію пенсійному фонду, Державне агентство по пенсіях перевіряє:
Крім ліцензування, Державне агентство по пенсіям відповідає також за:
На Державну комісію з цінних паперів покладено ліцензування компаній по управлінню активами, встановлення і контроль за дотриманням норм інвестування і розробку правил оцінки активів. Процедура ліцензування компаній по управлінню активами аналогічна процедурі ліцензування пенсійних фондів і передбачає перевірку засновників, їхнього фінансового стану, спроможності керівників виконувати встановлені функції і правильності відповідних контрактів і угод.
Національний банк і Державна комісія з цінних паперів мають спільну юрисдикцію щодо діяльності опікунських банків пенсійних фондів. Поки що казахські банки не мають достатнього досвіду для повного розуміння опікунських функцій. Не завжди знаходить розуміння й сама концепція управління коштами вкладника з найбільшою вигодою для бенефіціарія. Тому поки казахські банки набуватимуть необхідної компетентності у виконанні опікунських функцій, можна вдатися до послуг міжнародних банків.
Державний центр по виплаті пенсій було створено в липні 1997 року в структурі Міністерства праці і соціального захисту на заміну Державного пенсійного фонду, скасованого в ході пенсійної реформи. Державний центр по виплаті пенсій має такі функції:
Належне функціонування Державного центру по виплаті пенсій є запорукою успішного проведення пенсійної реформи. Він виконує основні облікові функції у пенсійній системі, але не відповідає за фізичне збирання обов’язкових відрахувань (пенсійних внесків).
У Казахстані було вирішено створити нову систему ідентифікаційних номерів у системі пенсійного забезпечення. Ці номери отримали всі працівники і пенсіонери. Пізніше їх призначать решті громадян. З ряду причин процес призначення нових ідентифікаційних номерів відбувався повільніше, ніж очікувалося.
Відповідно до закону про реформування системи пенсійного забезпечення відтепер Державна податкова адміністрація відповідає за збирання прибуткового податку і всіх обов’язкових нарахувань на заробітну плату. Раніше обов’язкові пенсійні відрахування збирав Державний пенсійний фонд. Кожен роботодавець щомісяця переказує обов’язкові відрахування із заробітної плати своїх працівників у банк, в якому відкрито його розрахунковий рахунок. Державна податкова адміністрація контролює правильність сплати роботодавцями обов’язкових відрахувань на своїх працівників.
Функції управління системою недержавного пенсійного забезпечення розподілені серед:
Основним органом управління пенсійною системою є Державний центр по виплаті пенсій, який відповідає за:
До початку пенсійної реформи Державний пенсійний фонд відповідав за збирання пенсійних внесків. На відміну від України їх розмір дорівнював 25,5% і повністю сплачувався роботодавцями. Роботодавці сплачують обов’язкові відрахування із заробітної плати своїх працівників включно з пенсійними внесками до 10 числа кожного наступного місяця.
Роботодавці сплачують два окремі пенсійні внески на кожного працівника: один в розмірі 15% відсотків заробітної плати до солідарної системи, інший – в розмірі 10% – до накопичувальної, причому персоніфікованими є лише внески до накопичувальної системи. Очікується, що нинішня 15%-ва ставка внесків до солідарної системи щороку коригуватиметься урядом у бік зменшення. Ставки внесків до накопичувальної системи залишатимуться незмінними.
Кошти переказуються до банку, в якому відкрито розрахунковий рахунок роботодавця. Перекази внесків до накопичувальної системи супроводжуються передачею файлів персоніфікованих даних встановленого формату в електронному вигляді, згенерованих спеціальним програмним забезпеченням. Через відсутність посібника користувача і недостатньо “дружній” інтерфейс роботодавці мають певні труднощі в користуванні цим програмним забезпеченням.
Платежі разом з файлами персоніфікованих даних передаються засобами комунікаційного зв’язку на рахунок Державного центру по виплаті пенсій в Національному банку. Внески до солідарної і накопичувальної систем переказуються на один рахунок, що містить окремі субрахунки для кожної з систем. Банківську клірингову систему було модифіковано для забезпечення проходження через неї платежів і файлів персоніфікованих даних. Файли даних можна також пересилати електронною поштою. Після надходження платежів і даних Центр (теоретично):
Персоніфікований облік ведеться Державним центром по виплаті пенсій і недержавними пенсійними фондами. Взагалі, Центр відповідає за облікування пенсійних внесків працівників. Проте цим облік не вичерпується – необхідно також обліковувати залишки на індивідуальних пенсійних рахунках, що є складнішою задачею, що включає:
У Казахстані є лише кілька пенсійних фондів й інших організацій, досвід, кваліфікація і програмне забезпечення яких дозволяє їм вести персоніфікований облік. У Казахстані працюють ряд відділень корпорацій США, які можуть вести облік для своїх корпоративних фондів, а також один міжнародний банк, який може пристосувати своє програмне забезпечення для ведення обліку. Можливості інших організацій не відповідають вимогам до ведення персоніфікованого обліку. З огляду на проблеми Центру по виплаті пенсій, можна стверджувати, що він навряд чи буде вести облік для Державного накопичувального фонду.
Безпека пенсійної системи є запорукою її надійності і стабільності. Необхідно вжити всіх можливих заходів для запобігання розтрачуванню, крадіжці чи іншим втратам коштів. Країна, в якій банкрутства і кризи фінансових установ стали звичним явищем, і яка вирішила запровадити систему обов’язкового недержавного пенсійного забезпечення, повинна забезпечити гарантії безпеки пенсійних внесків. Сьогодні, через численні недоліки законів, що регулюють недержавне пенсійне забезпечення, поки що передчасно стверджувати, що приватні пенсійні плати надійно захищені. Проте одне рішення у цьому зв’язку було очевидно правильним – фізичне володіння пенсійними активами було покладене на опікунські банки. Ліцензії на проведення такої діяльності видаються в Казахстані лише найбільшим і найстабільнішим банкам, в тому числі кільком міжнародним банкам. До статутного капіталу опікунських банків встановлено найбільші вимоги. Їм суворо забороняється виконувати будь-які операції з пенсійними коштами, що протирічать нормам (рекомендаціям) Державної комісії з цінних паперів. Пенсійні кошти знаходяться у безпеці, оскільки фізично саме опікунські банки отримують пенсійні внески, виплачують пенсії, виконують операції й утримують пенсійні кошти. Опікунські банки є повністю незалежними від пенсійних фондів і компаній по управлінню активами.
Закон забороняє будь-яку “спорідненість” сторін, які працюють з даним пенсійним фондом, за винятком засновників пенсійного фонду і компанії по управлінню активами, тобто опікунський банк, виконавець фінансових операцій з пенсійними коштами (брокер/дилер) і банк, у який вкладаються пенсійні кошти, не можуть бути засновниками пенсійного фонду або компанії по управлінню активами незалежно від частки володіння акціями пенсійного фонду.
Пенсійний фонд може отримувати дохід лише у вигляді дозволених законом комісійних і не має права стягувати будь-яку плату з учасників пенсійного плану. Це надзвичайно важливе положення пенсійної системи. Воно означає, що пенсійний фонд не має права вирішувати, які витрати відносити до адміністративних витрат у пенсійних планах учасників (наприклад пенсійний фонд не може включати до них витрати на відрядження своїх керівників до екзотичних країн для участі у сумнівних семінарах). Пенсійні фонди мусять планувати свої витрати в межах встановлених комісійних, інакше їхні засновники не отримають прибутку.
Один з наслідків пенсійної реформи полягає у зростанні бюджетної вартості пенсійного забезпечення. Уряд, ймовірно, випускатиме додаткові державні облігації для покриття збільшеного бюджетного дефіциту. Значну частку цих облігацій куплятимуть недержавні пенсійні фонди. Водночас, поступово скорочуватимуться фінансові зобов’язання і розміри пенсій з солідарної системи, оскільки кожне наступне “покоління” пенсіонерів отримуватиме все меншу й меншу частку своєї пенсії з солідарної системи. Таким чином неявні фінансові зобов’язання уряду поступово трансформуються у явні через випуск державних облігацій.
Мені здається, що серйозні хиби має сам проект системи недержавного пенсійного забезпечення.
Розробники нової пенсійної системи вважають, що 10%-ва ставка пенсійних внесків має забезпечити виплату пенсії в розмірі 60% заробітної плати особи, яка відпрацювала 35 років за умови, що прибуток від інвестування пенсійних коштів перевищує інфляцію на 4%. Однак вони не аналізували відмінності у відношенні пенсія/заробітна плата для різних категорій працівників. У системі з фіксованими внесками пенсії нараховуються лише за період, коли сплачувалися пенсійні внески. Такий підхід створює певні труднощі в отриманні пенсій для осіб з коротким трудовим стажем, тривалими періодами безробіття і для жінок.
Розглянемо відмінності у пенсійному забезпеченні жінок у солідарній і накопичувальній системах. У солідарній системі жінки можуть піти на пенсію, досягнувши віку 56 років і маючи трудовий стаж 20 років, причому до трудового стажу включаються роки навчання у вищих навчальних закладах і періоди догляду за дітьми. Вік виходу на пенсію для жінок на 5 років нижчий віку виходу на пенсію для чоловіків. Така ж “пільга” встановлена й для трудового стажу, необхідного для призначення пенсії. Тобто, щоб отримати однакову з чоловіком пенсію, жінці достатньою відпрацювати і сплачувати пенсійні внески на 5 років менше, а отримує пенсію жінка у більшості випадків протягом значно тривалішого періоду, оскільки вона виходить на пенсію на 5 років раніше і живе в середньому на 7 років довше. Як бачимо, нинішня система пенсійного забезпечення є сприятливішою для жінок.
За нової системи жінки отримують значно нижчі пенсії, ніж чоловіки, тому що пенсійні внески сплачуються тільки у періоди зайнятості. Жінки звільняються на 5 років раніше, тому й внески вони сплачуватимуть на 5 років менше, через що на їхніх індивідуальних пенсійних рахунках накопичиться менше коштів. Після виходу на пенсію залишки на пенсійних рахунках повинні бути перетворені у довічну ренту (ануітет). Страхова компанія призначить 56-річній жінці значно нижчу пенсію, ніж 61-річному чоловіку, оскільки з огляду на середню тривалість життя жінок вона ймовірно отримуватиме пенсію впродовж тривалішого періоду часу. Крім того, пенсійна реформа в Казахстані передбачає, що особи, які сьогодні тільки починають трудову діяльність, отримуватимуть свої пенсії повністю з накопичувальної системи, натомість солідарну систему буде поступово повністю скасовано.
З діяльністю Державного накопичувального фонду пов’язано ряд політичних питань. Перше: чи є взагалі необхідність у державному фонді? Зрештою, реформа спрямована на створення недержавної системи пенсійного забезпечення. Спонсорування державою недержавних пенсійних фондів створює небезпеку підміни мети всієї пенсійної реформи. Державний фонд стане прямим конкурентом всіх недержавних пенсійних фондів і мимоволі перешкоджатиме їхньому розвитку, особливо, якщо йому створюватимуться сприятливіші умови роботи. Зрештою, у Казахстані може виникнути дві різні державні пенсійні системи.
Далі: щоразу, коли у державних пенсійних фондах накопичуються значні кошти, уряд має спокусу використати ці кошти на соціальні цілі або позичити їх під нижчі від ринкових проценти замість того, щоб інвестувати пенсійні активи з найбільшою для майбутніх пенсіонерів вигодою. Неспроможність втриматися від такої спокуси може дорого коштувати вкладникам пенсійних коштів.
У Казахстані Державний накопичувальний фонд (ДНФ) має численні переваги, які недержавні пенсійні фонди практично не мають шансів подолати, зокрема:
Крім того, ДНФ матиме значну економію витрат завдяки своїм розмірам і тому факту, що він був єдиним функціонуючим фондом станом на 1 січня 1998 року.
З діяльністю пенсійних фондів пов’язано ряд проблем, що чекають на своє вирішення.
Недостатній законодавчий захист пенсійних активівЗакон дозволяє об’єднувати активи пенсійного фонду з пенсійними активами (внесками) учасників. Хоча закон й вимагає вести окремий облік цих активів, він не передбачає чіткого відокремлення активів учасників пенсійних планів від активів засновників пенсійних фондів. На Заході ця проблема вирішується, як правило, шляхом передачі активів учасників трастовим компаніям. Недостатня чіткість законодавчих положень створює передумови для “творчого” обліку і розподілу пенсійних активів серед бенефіціаріїв.
Не зовсім зрозуміла також й доля пенсійних внесків працівників у випадку банкрутства пенсійних фондів. Положення чинного цивільного кодексу і закону про банкрутство допускають неоднозначні тлумачення, через що кредитори можуть присвоїти кошти бенефіціаріїв у випадку банкрутства пенсійного фонду.
Брак надійних довірчих установ, конфлікт інтересів, правила конфіденційностіУ республіках колишнього СРСР має місце не зовсім правильне розуміння функцій довірчих установ. Зазвичай, закони про пенсійне забезпечення у західних країнах містять докладні положення, що описують “очікувані норми поведінки” пенсійних фондів і компаній по управлінню активами. У США вони мають відповідати встановленим експертним вимогам, тобто повинні приймати те чи інше рішення у порядку, аналогічному тому, в якому приймав би рішення експерт за таких самих обставин. Існує також загальна заборона пенсійним фондам діяти у власних інтересах за рахунок учасників. Всі рішення мають прийматися і всі операції мають виконуватися лише в інтересах учасників. У країні, де править Цивільний кодекс, такий порядок запровадити важче, проте можливо.
Далі, закони про пенсійне забезпечення у західних країнах вимагають забезпечення вільного доступу до всієї інформації про стан пенсійних активів, що дозволяє працівникам зробити добре обміркований вибір пенсійного фонду. Аналогічні вимоги повністю відсутні у країнах СНД. Громадяни навіть не знають, серед яких пенсійних фондів вони можуть вибирати, не кажучи вже про те, що їм недоступна навіть мінімальна інформація про той чи інший фонд – про його засновників, інвестиційну політику, фінансовий стан. Як же ж в таких умовах зробити правильний вибір? Працівники не можуть навіть диверсифікувати ризик, вибравши більш, ніж один фонд.
Компанії по управлінню активами мають вкрай обмежений вибір в інвестуванні коштів. У Казахстані надто малий вибір акцій і облігацій, натомість закордонні інвестиції заборонені. Тому пенсійні фонди практично не мають “простору для маневру”. Обмежуючи інвестиції кордонами країни, уряд обмежує також можливості диверсифікації інвестицій компаніями по управлінню активами і, відповідно, зменшення ризику великих втрат коштів учасників. В результаті доля пенсійних рахунків опиняється в цілковитій залежності від стану економіки країни.
Гарантування мінімальної відносної норми прибутку згладжує відмінності серед пенсійних фондів. Жоден з них не ризикне пропонувати норму прибутку на значно нижчому від середнього показника для всіх фондів рівні. Всі фонди проводитимуть схожу інвестиційну політику, чим практично позбавлятимуть працівників мотивів вибору пенсійного фонду. Скоріш за все це, як і в Чілі, призведе до дорогої реклами і частих переведень пенсійних рахунків з одного фонду до іншого, що не піде на користь ані учасникам, ані пенсійній системі в цілому.
Гарантування мінімальної відносної норми прибутку в поєднанні із застосуванням “правила одного пенсійного фонду, однієї компанії по управлінню активами” очевидно знівелює будь-яку спеціалізацію в інвестуванні коштів. Жодна з компаній по управлінню коштами не спеціалізуватиметься на акціях чи певних видах акцій. Не буде й інвесторів – експертів по корпоративним чи муніципальним облігаціям, заставним документам й іншим цінним документам. Такий стан речей не сприятиме розвитку ринку капіталу в Казахстані.
Систему недержавного пенсійного забезпечення було створено і запроваджено менш, ніж за півроку. Зрозуміло, що все необхідне програмне забезпечення розроблялося поспіхом і не було належним чином випробуване. Тому не дивно, що передача даних комунікаційними каналами й електронний переказ пенсійних внесків ускладнюється численними проблемами. Зокрема,
В результаті, неналежне виконання функцій управління ставить під загрозу успішне проведення пенсійної реформи, тому що:
Створення дієвих систем управління потребує значних витрат часу на їхню розробку, випробування, встановленні і навчання користувачів. Навчати необхідно як роботодавців, так і державних службовців, які працюватимуть з програмним забезпеченням і даними. Найкраща пенсійна реформа приречена на провал, якщо не забезпечити належне функціонування її системи управління. Рано чи пізно проблеми управління стануть надбанням громадськості і похитнуть довіру широкого загалу до пенсійної реформи. Якщо кошти не розподілити справедливо серед працівників, система втратить їхню підтримку й, зрештою, зазнає краху.
В ідеалі всі функції регулювання пенсійною системою мають бути зосереджені в одній організації. Казахстан призначив ці функції двом новим організаціям – Державному агентству по пенсіях і Державному центру по виплаті пенсій, які протягом лише шести місяців мусили виконати величезний обсяг робіт, щоб почати роботу,– прийняти на роботу працівників і навчити їх, придбати, встановити і налагодити обладнання, підготувати необхідні підручники, положення, процедури тощо. Навіть створена раніше Державна комісія по цінних паперах мусила розробити величезну кількість нових матеріалів.
В результаті порядок регулювання пенсійної системи виявився недостатньо продуманим і покрив далеко не всі аспекти пенсійної діяльності. У багатьох випадках просто не вистачило часу для координації положень, виданих різними організаціями, що стало причиною розбіжності у підходах або протиріч у вирішенні тих чи інших питань. Очевидно, що брак досвіду, поспішність і відсутність необхідного навчання створюють передумови для виникнення ускладнень в роботі пенсійних фондів і компаній по управлінню активами.
Україні слід вивчити досвід Казахстану в реформуванні системи пенсійного забезпечення. Пенсійна реформа в Казахстані є сміливим, грандіозним, хоча, на мою думку, й ризикованим експериментом. Використання чілійської моделі у країні з перехідною економікою, нерозвинутими органами регулювання пенсійної системи і ринком капіталу без проведення технічної експертизи всіх аспектів функціонування системи недержавного пенсійного забезпечення ставить під сумнів успішність проведення пенсійної реформи. Потребують докладнішого вивчення й соціальні аспекти пенсійної реформи, тому що окремі категорії населення матимуть недостатнє матеріальне забезпечення після виходу на пенсію.
Поспіхом здійснювалося й впровадження пенсійної реформи, через що закон про недержавні пенсійні фонди виявився “сирим”, відповідні положення – погано узгодженими між собою, обсяг навчальних заходів – недостатнім, а система управління – недосконалою. Казахські урядовці вирішили спочатку впровадити систему, а потім усувати її недоліки. Дійсно, ряд розглянутих вище проблем будуть ймовірно вирішені в майбутньому. Гадаю, що окремі великі розділи закону про пенсійне забезпечення перероблятимуться повністю. Для забезпечення надійного захисту системи пенсійного забезпечення доведеться також переглянути й більшість положень, так само як і цивільний кодекс, закони про банкрутство, акціонерні товариства та ін. Головне питання полягає в тому, чи буде виконано всі ці зміни до банкрутства чи гучного скандалу з одним з пенсійних фондів.
Найбільше занепокоєння викликає система управління пенсійного забезпечення. В разі втрати облікових даних виправити неправильний розподіл коштів практично неможливо. Якщо учасники виявлять, що їхні кошти спрямовуються у чорну дірку, вони остаточно втратять довіру до нової системи пенсійного забезпечення.
Прикро, але багатьох проблем можна було уникнути. Якби урядовці не поспішали з впровадженням реформи, відсутність цейтноту дозволила б ретельніше розробити і випробувати систему управління, створити досконалішу законодавчо-нормативну базу і забезпечити стабільніше й надійніше функціонування пенсійної системи в цілому.
Тому, виходячи з досвіду впровадження пенсійної реформи в Казахстані, я рекомендую українським урядовцям:
Мітч Вінер, радник з пенсійної реформи
Падко- Агенство США з міжнародного розвитку.