На початку 1999 р. Польща здійснила найголовніші заходи з реформування своєї пенсійної програми. Девізом польської трирівневої пенсійної системи є: "Безпека через диверсифікацію", що означає прагнення диверсифікувати різні типи ризиків (демографічний, політичний, ринків праці та капіталу). До першочергових кроків у цьому напрямку відносяться:
Делегація, яка складалась з 16 українських громадян, здійснила поїздку до Польщі для того, щоб ознайомитись з новою пенсійною системою, а також з роботою організацій, відповідальних за функціонування цієї системи. Метою поїздки було ознайомлення з нововведеннями та можливими проблемами під час проведення пенсійної реформи, а також шляхами вирішення Польщею цих проблем. Також делега-ція мала за мету визначити, які концепції польської пенсійної реформи можна було б застосувати в Україні. У цьому звіті робиться стислий підсумок позитивних і негатив-них сторін польського досвіду з огляду на можливість їх застосування в Україні.
Відповідно до польського законодавства в приватній пенсійній системі функціонують три юридичні особи. Першою з них є Компанія з управління Пенсійним фондом (КУПФ), яке діє як організація, що здійснює діяльність з метою отримання прибутку. Ця юридична особа є відповідальною за всі види діяльності - залучення учасників, складення інвестиційних планів для активів, контроль за коштами на індивідуальних рахунках і забезпечення учасників періодичною звітністю. КУПФ виступає засновником другої юридичної особи - Пенсійного фонду (ПФ). ПФ має спеціальний статус юридичної особи, але не має власного капіталу і штату працівників, а отже ніколи не зможе збанкрутувати. Проте, ПФ відповідає за облік та зберігання внесків всіх учасників, а також інвестиційних дохід, отриманий від цих внесків.
З технічної точки зору платник внеску укладає контракт з пенсійним фондом, а не з компанією з управління пенсійного фонду. Після цього пенсійний фонд наймає КУПФ для надання послуг з управління активами, маркетингу і адміністрування. За ці послуги пенсійний фонд сплачує КУПФ комісійну винагороду. Останньою ланкою є банківський депозитарій (БД), який забезпечує безпеку всієї системи шляхом фізич-ного володіння коштами учасників, а також всіма активами, придбаними за рахунок цих коштів.
Польська законодавча структура забезпечує фізичне і юридичне розмежування активів учасників і активів КУПФ. Ця структура гарантує захист внесків від розкрадання, а також втрати у разі визнання КУПФ банкрутом. Вона також гарантує, що тільки депозитарій фізично володіє внесками учасників і активами, придбаними за їх рахунок.
Польське законодавство відображає лише один засіб юридичного захисту активів учасників. Існують інші можливі засоби, які можна використовувати, і немає жодних підстав віддавати перевагу польському варіанту над всіма іншими. В більшості випадків вибір засобу залежатиме від загальної законодавчої структури країни. Головним є гарантування учасникам приватних пенсійних фондів безпеки їхніх коштів шляхом як фізичного, так і законодавчого відокремлення активів ПФ від активів КУПФ.
Існуючий сьогодні в Україні проект Закону "Про недержавні пенсійні фонди" не забезпечує цього. Незважаючи на вимогу створення незалежної депозитарної установи, він дозволяє компанії з управління активами мати фізичний доступ до внесків учасників недержавного пенсійного фонду, які зберігаються на банківському депозитному рахунку пенсійного фонду. Це дає чудову можливість для можливого розкрадання коштів і фальсифікації обліку. Окрім цього, внески учасників і активи самого пенсійного фонду змішуються в межах однієї юридичної особи. В результаті виникає можливість неналежного розподілу коштів між цими двома групами. Таким чином, потрібно забезпечити облік, який окремо відображатиме грошові суми належні учасникам пенсійного фонду і його засновникам. Також, останній варіант законопроекту передбачає, що грошові кошти учасника можуть розглядатись як активи пенсійного фонду при судовому розгляді справ про банкрутство. Така структура майже не захищає учасників.
Негайне скасування трудових книжок1 січня 1999 р. в Польщі почалось ведення персоніфікованого обліку внесків і заробітку всіх працівників. До цієї дати пенсії призначались, виходячи з заробітку і тривалості трудового стажу. Інформація про заробітну плату надавалась працедавцями, а трудовий стаж обліковувався в трудових книжках. Під час перетворення у Польщі формули обчислення пенсії з солідарної системи в умовні рахунки були обчислені початкові залишки коштів на них для всіх працівників. Ці суми дорівнювали розміру пенсії, на яку мав право кожний працівник під час дії попередньої системи станом на 1 січня 1999 р., поділеному на середній показник очікуваної тривалості життя у віці 62 роки. Завдяки такому порядку назавжди відпала потреба у веденні трудових книжок.
Україна може зробити те ж саме без використання умовних рахунків, якщо матиме бажання для цього. Україна могла б розділити свою формулу обчислення пенсій на дві частини. Перша частина дорівнюватиме розміру пенсії, на яку виникає право до дати початку персоніфікації за чинною системою. Ця частина пенсії може бути обчислена і проіндексована. Друга частина розміру пенсії може обчислюватись на основі заробітної плати і тривалості трудового стажу після дати початку ведення персоніфікованого обліку. Це дозволить відразу скасувати трудові книжки в момент його введення.
Здійснення пенсійних виплат і сплата внесків вчасно і в готівковій форміВ польській пенсійній системі внески до солідарної і накопичувальної систем здійснюються виключно в готівковій формі. Також готівкою виплачуються всі пенсії. Немає жодних випадків заборгованості з виплат пенсій чи проведення бартерних операцій. Польське законодавство про банкрутство достатньою мірою гарантує сплату всіх пенсій у встановлений термін, а Міністерство фінансів завжди має в розпорядженні кошти, що у разі необхідності забезпечити вчасну виплату пенсій.
На даний час заборгованість з виплат пенсій в деяких регіонах України становить щонайбільше 8 місяців. Також для здійснення сплати внесків і пенсій застосовується натуроплата. Несплачені вчасно пенсії не стягуються, тому що немає логічного і послідовного процесу визнання боржників банкрутами. Натомість, їм безпосередньо чи небезпосередньо списують борги. У такому вигляді пенсійна система ніколи не здобуде підтримки українських громадян, а найвразливіша група населення залишатиметься в жахливих умовах.
Провідна роль міністерства фінансівВ Польщі, як і в інших східноєвропейських країнах, Міністерство фінансів відігравало активну і ефективну роль в роботі по проведенню пенсійної реформи. Найскладнішим завданням пенсійної реформи була потреба у фінансуванні дефіциту, який утворювався завдяки спрямуванню частини внесків, що раніше надходили до солідарної системи, до нової загальнообов'язкової накопичувальної системи (другий рівень трирівневої пенсійної системи). Цей дефіцит звичайно покривається за рахунок взаємопов'язаних скорочень пенсійних сум в солідарній системі, проведення суворих заходів в інших статтях бюджету, фінансування дефіциту і використання цільових надходжень від приватизації. Видатки перехідного періоду повинні ретельно розраховуватись в кожному році з використанням складних моделей. Потім повинні бути встановлені джерела надходжень для покриття щорічного дефіциту, а також повинна бути проведена точна оцінка наслідків вищезазначених методів фінансування для макроекономічних і бюджетних показників. Беручи до уваги першочергове значення фінансових і бюджетних питань, Міністерство фінансів має відігравати важливу роль в проведенні пенсійної реформи. За оцінками польських фахівців, сукупний дефіцит протягом 8 років перехідного періоду до нової пенсійної системи (з 1999 по 2007 роки) становитиме 50 мільярдів злотих (прим. - приблизно 51 мільярд гривень).
Фінансування витрат перехідного періоду в Україні ймовірно відбуватиметься навіть в складніших умовах, ніж в Польщі. Не відміну від Польщі в Україні спостерігається падіння ВВП, а також набагато нижчий рівень середньої заробітної плати і показника ВВП на душу населення. Рівень капіталізації фондового ринку в Україні також значно нижчий ніж в Польщі, а надходження від приватизації здається не в змозі забезпечити відповідні джерела фінансування перехідного періоду. Фінансування дефіциту також супроводжуватиметься в Україні значними ускладненнями через відносно високу відсоткову частку дефіциту в складі ВВП, а також високі кредитні ставки. Відповідно, ймовірно Україні треба відкласти запровадження загальнообов'язкової накопичувальної системи до моменту утворення надлишку в чинній пенсійній системі для покриття всіх або великої частини видатків, пов'язаних з перехідним періодом пенсійної реформи. Тоді як Польща запровадила відразу змінену солідарну, загальнобов'язкову і добровільну накопичувальну системи, Україні можливо знадобиться спочатку реформувати свою солідарну систему, а згодом вводити в дію інші компоненти реформи.
Управління загальнообов'язковою накопичувальною системою здійснюється приватними пенсійними компаніямиВ Польщі для інвестування свої внесків учасники обирають пенсійний фонд, який може бути заснований Вони можуть вибирати з-поміж 19 приватних КУПФ. Більшість з них заснували та керують добре відомі багатонаціональні корпорації з великим досвідом управління пенсійними грошовими коштами. Держава не бере участі в управлінні системою і не виступала засновником жодного приватного пенсійного фонду для другого рівня пенсчійного забезпечення (обов'язкові ощадні пенсійні рахунки). Це має велике значення для успішної діяльності всієї системи, тому що є запобіжним заходом у разі появи конфлікту інтересів. Міжнародний досвід з управління державою активами приватної пенсійної системи показав, що вона інвестуватиме їх виключно в своїх інтересах, а не на користь учасників пенсійного плану. В результаті цього завжди зменшується ставка доходу від інвестування для учасників. Якщо зменшувати її всього на кілька відсотків протягом тридцяти років, то, в порівнянні з доходністю акцій компаній на фондовому ринку, остаточна сума пенсії може скоротитись наполовину. Отже, інвестування активів приватними пенсійними фондами, які несуть фідуціарну відповідальність перед учасниками пенсійного плану, є дуже важливою і відповіда-льною справою.
За системою, яка на даному етапі пропонується для запровадження в Україні, всі активи знаходились би в тільки в управлінні державою. Досвід різних країн світу вказує, що така система зазнає невдачі. Наполовину такий підхід був застосований в Болівії, де вся система управляється державою. Однак, вона наймає на основі тендеру приватних управляючих пенсійними активами для їх інвестування. Цими вибраними менеджерами є великі міжнародні фірми, які здійснюють інвестиції в світовому масштабі з найбільшою вигодою для учасників пенсійних планів. Для України такий порядок міг би бути доброю відправною точкою. Сьогодні налічується відносно невелика кількість кваліфікованих приватних фірм, які могли б стати засновниками пенсійних фондів. Проте, починаючи з цього року, за економічною угодою між Україною і Європейським Союзом іноземні страхові компанії, пенсійні фонди, компанії з управління активами мають право здійснювати операції в Україні на рівних з місцевими компаніями умовах. Завдяки цьому виникає можливість створення в Україні міцних пенсійних фондів, які могли б стати основою для загальнообов'язкової накопичувальної системи.
Жорстке регулювання рекламної і маркетингової діяльностіОднією з проблем, які притаманні загальнообов'язковій накопичувальній системі, є відсутність досвіду інвестування у більшості громадян. Це справедливо для Польщі і України, а також і для США. За визначенням загальнообов'язкова накопичувальна система вимагає від всіх громадян вибирати собі пенсійний фонд і здійснювати управління власним інвестиційним портфелем. Більшість населення не має жодного уявлення про роботу фінансових ринків і не знає, якому фонду віддати перевагу. У зв'язку з цим, набирає істотного значення забезпечення учасників достовірною і точною інформацією про пенсійні фонди регулятивним органом. Також важливим є гарантування того, щоб організації, які реалізують послуги з пенсійного забезпечення, мали належну підготовку для правдивого пропонування їх клієнтам і надання відповіді на пов'язані з цим запитання. Це означає, що до них мають ставитись певні ліцензійні вимоги, а регулятивний орган повинен мати в своєму розпорядженні заходи для застосування дисциплінарних стягнень до організацій, які вдаються до нечесної маркетингової діяльності. Окрім цього, регулятивний орган повинен заборонити рекламну діяльність, яка забезпечує перекручену або оманливу інформацію, і встановити нормативи використання заохочувальних методів для переманювання учасників з одного фонду в інший.
Більшість людей впевнені, що наявність гарантії зміцнює систему в очах учасників. Проте досвід показує, що вона може в дійсності стати причиною зменшення розмірів пенсій учасникам завдяки зниженню загальної ставки інвестиційного доходу і зростанню адміністративних витрат. Невелике зменшення річної ставки інвестиційного доходу протягом тривалого періоду може в результаті стати причиною істотного скорочення розміру остаточної пенсійної виплати. Положення про гарантію, що застосовуються в Чилі, Казахстані і тепер в Польщі, встановлюють штрафні санкції для фондів, в яких ставка інвестиційного доходу є нижчою від середньої для всіх інших фондів. Відповідно, всі фонди можуть зазнати збитків, як це було в Чилі в 1997 і 1998 рр., а положення про гарантію не буде застосоване. Але в першу чергу наслідком дії цього виду гарантії є дуже консервативна інвестиційна діяльність фондів і, до того ж, майже всі вони починають проводити однакову інвестиційну політику. В Чилі штрафні санкції, пов'язані з гарантією, застосовувались лише один раз за 18 років.
Оскільки всі фонди по суті є однаковими з точки зору інвестиційної політики, іншим негативним наслідком положення про гарантію є вкладення великих грошових коштів в рекламну і маркетингову діяльність з метою перетягування учасників з одного фонду в інший. В Чилі щорічно майже третина учасників змінює свій пенсійний фонд. Це підштовхує до зростання адміністративних витрат і не дає жодних переваг учасникам.
В Україні доцільно розробити відмінну структуру другого рівня, за якою напрямки інвестиційної політики і положення про жорстке регулювання приватних пенсійних фондів, сформульовані в законі, забезпечували б належний захист учасникам. Гарантії щодо інвестування не потрібні, тому що вони шкодять системі. В Україні пенсійним фондам слід дозволити розробляти різні програми інвестування і вибирати різні ступені ризику в рамках встановлених обмежень. Саме це надасть учаснику реальну можливість вибирати серед різних фондів, а також забезпечить вищу загальну ставку інвестиційного доходу протягом тривалого періоду часу. Оскільки фонди дійсно будуть відрізнятись один від одного, учасники матимуть справжню можливість вибору, а розроблення ними різних спеціальних програм зробить всю систему витривалішою.
Фінансова структура загальнообов'язкової накопичувальної системиЗа польською системою компаніям з управління пенсійними фондами дозволяється встановлювати ставку комісійної винагороди як у вигляді відсотку від страхового внеску, так і відсотку від суми активів. Річна ставка винагороди, як відсоток від активів, не може перевищувати 0,6%. Цей показник є істотно низьким. На комісійні у вигляді відсотку від внеску максимальні обмеження не встановлюються (за оцінками їх розмір в середньому становитиме 8-10% суми внеску). Вважається, що за рахунок конкурентної боротьби контролюватиметься розмір цієї ставки. До всіх КУПФ ставиться вимога мати статутний капітал на момент заснування у розмірі 4 млн. євро, який протягом періоду діяльності не може зменшитися нижче 2 млн. євро, а також створити окремий резервний фонд у розмірі 1,5% від суми активів, що знаходяться в управлінні. Останній резерв не може входити до складу капіталу засновників, тому що є додатковим до нього. Окрім цього, КУПФ повинні сплачувати 0,2% від розміру внесків до окремого галузевого гарантійного фонду, який використовується для забезпечення мінімальної ставки інвестиційного доходу. Якщо від фонду вимагається підвищити ставку доходу для учасників і його резерви дозволяють покрити пов'язану з цим нестачу, це робиться за рахунок гарантійного фонду. Насправді, ймовірність застосовування гарантії мінімальної відносної ставки доходу є дуже незначними, в той час як загальний розмір резервного фонду є достатньо великим. Отже і ймовірність того, що галузевий гарантійний фонд коли-небудь знадобиться, є дуже незначною.
Така структура має ще кілька серйозних недоліків. Комісійним у вигляді відсотку від розміру активів віддається перевага порівняно з комісійними у вигляді відсотку від розміру внесків. Якщо комісійні нараховуються як відсоток від активів, тоді фонди отримують право залучати учасників і утримувати їх протягом періоду, тривалість якого залежить від їх бажання. Оскільки з часом розмір коштів на рахунках зростатиме, КУПФ отримуватимуть постійно зростаючий сукупний дохід. Натомість, комісійні у вигляді відсотку від внесків залишаються однаковими кожного року. Окрім цього, відсоткова ставка комісійної винагороди є майже завжди вищою у перші роки, ніж в останні. Це спонукає агентів постійно шукати можливість залучати нових учасників і переманювати їх з одного фонду до іншого. Такий порядок є невигідним для всього пенсійного забезпечення, особливо коли всі фонди по суті ніяк не відрізняються один від одного. Така система майже не сприяє заохоченню фондів до задоволення потреб своїх учасників.
До того ж, аналіз ситуації в Казахстані вказує, що створення резерву за ставкою, що дорівнює 1,5% активів, є надміру дорогим засобом. Щоб заснувати такий резерв, фонди лише вдаватимуться до підвищення ставки комісійних у вигляді відсотку від внесків, що по суті означає створення резерву за рахунок учасників завдяки збільшеним ставкам комісійних. Якогось дня польський уряд зрозуміє, що розмір резерву є надміру великим, і дозволить зменшити його. Але стає незрозумілим, чи отримають учасники, які сплачували високі комісійні для фінансування створення резервного фонду, свої гроші назад у разі зменшення вимоги до його розміру.
Ми рекомендуємо, щоб в Україні провели ретельне дослідження структури визначення комісійних винагород з метою забезпечення оптимального виду діяльності для пенсійних фондів і компаній з управління активами, а також побудови фінансових моделей для аналізу можливих наслідків від застосування структури комісійних винагород, вимог до капітальних і резервних коштів для рентабельності пенсійного забезпечення.
Можливість призначення неоднакових пенсій чоловікам і жінкамЧасто за пенсійним планом з визначеним розміром внеску (система ощадних пенсійних рахунків) жінкам і вразливим групам суспільства призначаються менші ніж іншим пенсії. Це зокрема дійсно відбувається в разі дозволу жінкам виходити на пенсію раніше від чоловіків. Давайте розглянемо ситуацію в Польщі, де чоловіки можуть виходити на пенсію в 65, а жінки в 60 років. Зробимо припущення, що кожна особа розпочинає трудову діяльність в 25 років, але жінки три роки не працюватимуть у зв'язку з народженням дитини. За таких умов чоловік сплачуватиме внески протягом 40 років і накопичені ним на рахунку кошти потім перетворяться на довічну виплату залежно від очікуваної тривалості життя для чоловіків. Жінка сплачуватиме внески протягом лише 32 років до моменту перетворення накопичених нею коштів в довічну виплату, розмір якої буде набагато меншим, оскільки тривалість періоду сплати нею внесків є коротшим, вік її виходу на пенсію на 5 років менший, а очікувана тривалість життя жінок пенсійного віку на 5 років довша. Беручи до уваги ставку внеску до загальнообов'язкової накопичувальної системи, прийняту в Польщі у розмірі 7,3%, рівень інфляції 4%, реальне зростання заробітної плати 2% і реальну ставку інвестиційного доходу 3%, чоловік отримає при виході на пенсію виплату у розмірі 33% заробітку, в той час як жінка лише 19%. За умови встановлення однакового пенсійного віку 65 років для чоловіків і жінок, жінки отримають виплату у розмірі приблизно 25% заробітку, що все одно менше від виплати чоловікам, хоч тепер різниця не є такою великою - 8%.
Ситуація залишається заплутаною, якщо формула обчислення пенсії з солідарної системи також спирається на принцип визначеного внеску. Солідарна система завжди створює сприятливіші умови для жінок, тому що пенсії в ній призначаються за формулою, а не на основі суми коштів на рахунку. Вони починають отримувати пенсії на 5 років раніше від чоловіків, але мають тривалість життя на 5 років довше і часто отримують однакову з ними пенсію за трудовий стаж, який коротший на 5 років. Також їм зараховується в страховий стаж період, протягом якого вони не працюють у зв'язку з доглядом за дитиною. Деякі з цих пільг можуть бути втрачені за умови використання в солідарній системі формули з визначеною ставкою внеску. В умовах будь-якої багаторівневої системи повинна приділятись велика увага її впливу на жінок і найбідніших членів суспільства, щоб забезпечити їм призначення відповідних пенсійних виплат. Також, за умови існування різниці в пенсійному віці для чоловіків і жінок забезпечення адекватних пенсій супроводжуються значними ускладненнями.
Загальна складність структурної концепції і адміністрування пенсійних планівВ результаті проведення пенсійної реформи в Польщі утворилась дуже складна пенсійна система, в якій багато нових концепцій і процедур. Загальна складність пенсійної програми створює труднощі в розумінні її громадянами і прийнятті розумних рішень. До найбільш складних питань відносяться:
Реформування національної пенсійної системи є надзвичайно складним завданням як з технічної, так і політичної точки зору. Немає жодної системи, яка задовольняє всіх і кожного. Вибір системи залежить від демографічного стану країні, її економічного розвитку і розвитку її фондових ринків, поточного стану пенсійної системи, історичного розвитку і світогляду. Відповідно, в різних частинах світу протягом останніх 20 років приймались різні рішення.
Протягом 2 останніх років кілька пенсійних реформ були проведені в країнах колишнього Радянського Союзу і Східної Європи. Казахстан і Угорщина запровадили нові пенсійні системи на початку 1998 р., а Хорватія і Польща зробили це на початку 1999 р. В Україні зараз активно розглядаються шляхи проведення пенсійної реформи, і є сподівання, що наприкінці цього або на початку наступного року буде прийняте відповідне законодавство. В 2001 р. розпочнеться введення в дію нової системи. В рамках цієї роботи українські політичні діячі і бізнесмени відвідують країни цього регіону, щоб ознайомитись з проведенням в них пенсійних реформ.
Польська пенсійна реформа викликає велику зацікавленість українських політичних діячів через географічну спорідненість, а також через те, що Польща 50 років належала до спільної з Радянським Союзом економічної і політичної системи. Польща розпочала свої реформи в умовах планової економіки та політичної диктатури і досягла значного прогресу при переході до демократичної форми державного устрою та ринкової економіки. В України є нагода багато чому навчитись з польського досвіду, який може бути творчо застосований в Україні.