Борис Надточій, позаштатний консультант Комітету Верховної Ради України у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів, консультант ПАДКО, кандидат економічних наук |
Серед українських політиків і фахівців немає єдиної думки щодо змісту та співвідношення понять "соціальне забезпечення" та "соціальне страхування". Про це, зокрема, свідчить і дискусія щодо назви законопроекту "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Так, дехто вважає, що заміна назви нині чинного Закону України "Про пенсійне забезпечення" на "пенсійне страхування" не змінює, власне, змісту документа. Тоді як інші вважають, що це ґрунтовно змінює принципи матеріального забезпечення осіб похилого віку.
Очевидно, суперечки щодо термінології свідчать про недостатньо глибоке усвідомлення опонентами змісту та співвідношення понять "соціальне забезпечення" та "соціальне страхування". Тому є необхідність більш детально зупинитись на визначенні цих понять.
Термін "соціальне забезпечення" має не таку вже й давню історію. Вперше він був використаний у законодавстві Сполучених Штатів Америки в Законі про соціальне забезпечення 1935 року. Пізніше Міжнародна Організація Праці (МОП) прийняла цей термін для постійного використання, оцінивши його, як "простий і доступний для розуміння всіма одного з всеохоплюючих виразів та найглибших сподівань людей усього світу".
Відповідно до кодифікації МОТ сучасне розуміння терміна "соціальне забезпечення" як системи права включає такі поняття: соціальне страхування, соціальна допомога, державна допомога, що фінансується за рахунок податків; провідентційні (ощадні) фонди тощо. Таким чином, термін "соціальне забезпечення" є ширшим поняттям відносно терміна "соціальне страхування". Останнє поняття є складовою частиною першого.
Концепція соціального забезпечення населення України, яка була схвалена Верховною Радою у грудні 1993 року, передбачила такий же підхід до предмета і співвідношення вказаних понять, зазначивши, що "система конкретних форм соціального забезпечення населення включає: матеріальне забезпечення шляхом соціального страхування у разі безробіття, тимчасової або постійної непрацездатності та соціальну допомогу непрацездатним і малозабезпеченим громадянам".
Конституція України, прийнята парламентом у червні 1996 року, закріпила право громадян на соціальне забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок коштів загальнообов'язкового державного соціального страхування, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.
Соціальне страхування можна собі уявити як соціальну систему, що ставить за мету створення загальнонаціональної організації взаємодопомоги обов'язкового характеру, яка зможе діяти з найвищою ефективністю лише у тому випадку, якщо вона буде всеосяжною як з точки зору охоплення нею населення, так і з точки зору покриття ризиків. Кінцева мета полягає в реалізації плану, який захищав би всі верстви населення від усієї сукупності факторів нестабільності. Тобто всеосяжність та універсальність є рисами системи та одним із засобів символічного стирання класових відмінностей у сфері соціального простору.
Отже, на державному рівні соціальне страхування виступає як важлива складова соціальної політики.
Слід також вирізняти систему органів (служб) та установ соціального забезпечення, на які покладені обов'язки виконання функцій щодо реалізації права громадян на соціальне забезпечення, включно із соціальним страхуванням.
Таким чином, страхові послуги, крім державних установ соціального страхування, можуть надаватися службами соціального забезпечення підприємств, а також індивідуальні страхові побажання можуть бути реалізовані за рахунок приватної страхової ініціативи кожної окремої людини.
Соціальне забезпечення радянського зразка, як відомо, повністю спиралося на державу і втілювалося в життя державними органами. Модель соціального забезпечення державного зразка не завжди є добрим взірцем щодо корисності для людей.
Тому великий сенс має те, щоб здійснення державного соціального страхування доручити установам, які не знаходяться у безпосередньому підпорядкуванні держави. При цьому слід урахувати, що фінансові ресурси соціального страхування однозначно повинні бути відокремленими від коштів Державного бюджету. Тоді не буде спокуси отримати доступ до коштів, які виділені на соціальні потреби, з метою їх привласнення.
Україна, як відомо, реально розпочала перебудову соціального страхування з початку 2001 року, і йде в реформуванні цього важливого напряму соціальної політики фактично європейським шляхом. Вважається, що коли держава частину своїх повноважень передає соціальним партнерам, тоді відбувається зміцнення самої держави.
Самоврядність у соціальному страхуванні означає, що всі учасники системи - як застраховані, так і працедавці - несуть відповідальність за управління страховою організацією. Сутність самоврядування в системі соціального страхування полягає у виділенні органів управління цієї системи із системи безпосереднього державного управління. З цією метою установи соціального страхування наділяються правовою самостійністю і незалежністю від уряду, парламенту та інститутів державного управління. Однак це не означає, що держава не несе за нього ніякої відповідальності. Держава повинна створювати правову основу, на якій грунтуються відносини між страховиком і застрахованими, через прийняття законів та підзаконних актів. Держава, крім того, бере участь на засадах соціального партнерства в управлінні фондами соціального страхування, здійснює нагляд і контроль за цією системою.
Отже, тепер мова йде про допущення до органів управління та нагляду Пенсійного фонду на паритетній основі представників суб'єктів соціального страхування - найманих працівників та працедавців, тобто представників платників внесків, до фондів соціального страхування. Таке право випливає з положень рамкового Закону України "Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування", ст. 15 якого визначає, що управління страховими фондами здійснюється на паритетній основі державою та представниками суб'єктів соціального страхування. А ст. 16 цього закону встановила, що до складу Наглядової ради цільового фонду соціального страхування входять у рівній кількості представники від застрахованих громадян, працедавців та держави.
Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права (ст. 8), який (відповідно до ст. 9 Конституції України) є частиною національного законодавства, вимагає від держав, які визнають Конвенцію Міжнародної організації праці 1948 року, не приймати законодавчих актів, що суперечать гарантіям, передбаченим у зазначеній конвенції. Це Конвенція МОП N87 щодо свободи асоціацій і захисту права на організацію, яка ратифікована колишньою Українською РСР ще 14.09.56 року. Вона надала гарантії щодо права доступу представників працівників та працедавців до органів управління та нагляду фондів соціального страхування з метою забезпечення та захисту інтересів працівників або працедавців.
Право працівників і працедавців на створення організацій для захисту своїх економічних і соціальних інтересів закріплене й у ст. 5 Європейської соціальної хартії (переглянутої) від 3 травня 1996 р. (ратифікована Україною 07.05.99) та у ст. 71 Європейського кодексу соціального забезпечення.
Органи самоврядування установ соціального страхування одержують від держави правовий статус і завдання, які вони повинні виконувати при здійсненні соціального страхування. Вочевидь зрозуміло, що вони діють на підставі статутів у рамках компетенції, визначеної законом.
Таким чином, самоврядування в принциповому плані означає право правління зацікавленими особами, право будувати систему соціального страхування на підставі власної відповідальності на благо і на користь усіх застрахованих. Залучення застрахованих, у першу чергу найманих працівників та пенсіонерів, а також працедавців до управління закладами соціального страхування сприяє значному послабленню суспільних конфліктів у галузі соціального страхування. Співпраця соціальних партнерів у органах самоврядування установ соціального страхування сприяє підтриманню соціального миру, що здійснює позитивний вплив на економічний розвиток.
Самоврядування установ соціального страхування допомагає їх зближенню з клієнтами, сприяє ясності та безпосередності управління. Крім того, воно зміцнює солідарність серед застрахованих та почуття причетності кожного до загальних інтересів усіх.
Коли мова йде про принципи організації соціальної безпеки, часто вживаються поняття "забезпечення" та "страхування". Справді, до основних організаційних принципів соціального забезпечення належить: страхування, забезпечення та опіка (допомога).
Характерною рисою принципу страхування є те, що фінансування соціальних виплат здійснюється за рахунок внесків до соціального страхування, а також тісна взаємозалежність між внесками і обсягом соціальних виплат (послуг). Розмір соціальних виплат зорієнтований на обсяг індивідуальних внесків, тобто на попередній внесок застрахованого. Іншими словами: соціальні виплати еквівалентні або майже еквівалентні внескам. Тим самим принцип страхування, що застосовується як в приватних страхових компаніях, так і в системі соціального страхування, найкраще відповідає ринковим принципам справедливості винагороди відповідно до особистого вкладу та особистої відповідальності. Одночасно тісний зв'язок між очікуваним розміром соціальної виплати і величиною власних внесків значно обмежує безпідставне одержання виплат (послуг), можливість того, що будь-яка особа одержить зайвий розмір соціальної виплати. Ігнорування залежності обсягу соціальних послуг від попереднього внеску їх одержувача - індивідуальних внесків до системи соціального забезпечення - на практиці може породжувати (і породжує) груповий егоїзм та необмежені зазіхання, особливо тих, хто ближче стоїть до "розподільчого корита", на розмір пенсій, соціальних допомог та різні види обслуговування.
Поряд з цим принцип страхування доповнюється в рамках системи соціального страхування тим, що при наданні допомоги, крім орієнтації на індивідуальні внески, мають значення і елементи солідарного перерозподілу.
Принцип страхування відіграє дуже важливу роль при практичному застосуванні. Зокрема, завдяки його дії від системи соціального страхування відлучаються ті особі, які не здійснили попереднього вкладу в систему у вигляді сплачених внесків. Це позитивно сприймається застрахованими особами.
Принцип забезпечення полягає в тому, що фінансування соціальних виплат здійснюється за рахунок загальних податків. Допомога надається незалежно від сплачених раніше внесків, сторонні доходи або майновий стан одержувача допомоги не враховується.
Система соціального забезпечення, побудована на принципі забезпечення, залежна від стану державного бюджету та від політичної мети уряду, який перебуває при владі.
Система, що побудована на фінансуванні із джерел платників податків, не завжди може працювати стабільно. При перевантаженнях державних фінансів (наприклад, під час передвиборної кампанії) або ж у напружені для бюджету моменти можуть бути затримки чи навіть зменшення розмірів соціальних виплат, інші негативні наслідки.
Проте у визначених, суворо обмежених сферах соціального захисту застосування принципу забезпечення є доцільним і навіть необхідним. Прикладом може служити забезпечення жертв війни чи політичних репресій тощо. Інколи цей принцип застосовують із вищих політичних міркувань.
Принцип опіки (допомоги) характеризується тим, що соціальна допомога зорієнтована на індивідуальну нужденність одержувача, а фінансування здійснюється із бюджету. Розмір допомоги не залежить від раніше сплачених внесків. Однак допомога надається лише у випадку неможливості для одержувача самостійно вийти із скрутного становища за рахунок власних доходів і майна. Всі три принципи організації соціальної безпеки в країнах з ринковою економікою займають у соціальній політиці своє місце. Їх не можна протиставляти один одному. Лише завдяки поєднанню цих принципів, взаємодії страхування, забезпечення та опіки система соціального забезпечення в цілому здатна ефективно виконувати свої завдання.