Борис Надточій, кандидат економічних наук, Комітет Верховної Ради України у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів |
Серед українських політиків і фахівців немає єдиної думки щодо змісту та співвідношення понять "соціальне забезпечення" та "соціальне страхування". Про це, зокрема, свідчить дискусія щодо назви законопроекту "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Так, дехто вважає, що заміна назви нині чинного Закону України "Про пенсійне забезпечення" на "пенсійне страхування" не змінює власне змісту документу. Тоді як інші вважають, що це ґрунтовно змінює принципи матеріального забезпечення осіб похилого віку. Декому здається, що це лише теоретична дискусія. Але за теоретичним підґрунтям можуть стояти цілком конкретні принципи соціальної політики. Перехід від системи пенсійного забезпечення до системи пенсійного страхування є ключовим моментом власне пенсійної реформи, яку планується здійснити в Україні.
Очевидно, що суперечки щодо термінології свідчать про недостатньо глибоке усвідомлення опонентами змісту та співвідношення понять "соціальне забезпечення" та "соціальне страхування". Тому є необхідність більш детально зупинитись на визначенні цих понять.
Термін "соціальне забезпечення" має не таку вже й давню історію. Вперше він був використаний у законодавстві Сполучених Штатів Америки в Законі про соціальне забезпечення 1935 р., хоча цей закон запроваджував програми, що стосувались страхування на випадок старості, смерті, інвалідності та безробіття. Знову ця термінологія з'явилась в законі, що був прийнятий в Новій Зеландії в 1938 р. Цей термін був також застосований в документі, що отримав назву "Атлантична хартія" 1941 р. Дещо пізніше Міжнародна Організація Праці (МОП) прийняла цей термін для постійного використання, оцінивши його, як "простий і доступний для розуміння всіма одного з всеохоплюючих виразів та самих глибоких сподівань людей всього світу".
Відповідно до кодифікації МОТ, сучасне розуміння терміну "соціальне забезпечення", як системи права, включає такі поняття: соціальне страхування, соціальна допомога, державна допомога, що фінансується за рахунок податків; провідентційні (ощадні) фонди тощо. Таким чином, термін "соціальне забезпечення" є більш широким поняттям відносно терміну "соціальне страхування". Останнє поняття є складовою частиною першого.
Концепція соціального забезпечення населення України, яка була схвалена Верховною Радою України у грудні 1993 р., передбачила такий самий підхід до предмету і співвідношення вказаних понять, зазначивши, що "система конкретних форм соціального забезпечення населення включає: матеріальне забезпечення шляхом соціального страхування у разі безробіття, тимчасової або постійної непрацездатності та соціальну допомогу непрацездатним і малозабезпеченим громадянам".
Конституція України, прийнята парламентом у червні 1996 р., закріпила право громадян на соціальне забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок коштів загальнообов'язкового державного соціального страхування, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.
Часто, коли мова заходить про соціальне страхування, люди запитують: соціальне страхування - це страхові поліси чи якісь інші договори ? Наша відповідь є такою: ні, це не поліси і не договори. Соціальне страхування - це встановлена державою система права щодо надання соціальних послуг та матеріального забезпечення громадянам у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від громадянина причин, старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових коштів, що формуються шляхом сплати страхових внесків працедавцями та найманими працівниками, а також бюджетних асигнувань у випадках, визначених законодавством.
Соціальне страхування можна собі уявити як соціальну систему, що ставить за мету створення загальнонаціональної організації взаємодопомоги обов'язкового характеру, яка зможе діяти досить ефективно лише у тому випадку, якщо вона буде всеосяжною як з точки зору охоплення нею населення, так і з точки зору покриття ризиків. Кінцева мета полягає в реалізації плану, який захищав би всі верстви населення від всієї сукупності факторів нестабільності. Тобто всеосяжність та універсальність є рисами системи та одним із засобів символічного стирання класових відмінностей у сфері соціального простору.
Існує відмінність між тією чи іншою системою соціального страхування, водночас можна виділити такі основні елементи соціального страхування:
Отже, засновником соціального страхування завжди є національна солідарність. На державному рівні воно виступає як важлива складова соціальної політики.
Потрібно також відрізняти систему органів (служб) та установ соціального забезпечення, на які покладено обов'язки виконання функцій щодо реалізації права громадян на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування.
Вся система соціального забезпечення більшості європейських країн складається із трьох частин:
Таким чином, страхові послуги, крім державних установ соціального страхування, можуть надаватись службами соціального забезпечення підприємств, а також індивідуальні страхові побажання можуть бути реалізовані за рахунок приватної страхової ініціативи кожної окремої людини. Всі означені структури становлять три стовпи, на які спирається система соціального забезпечення. При чому, установам соціального страхування відведена основна функція гарантування певного стандарту, тобто визначеного законодавством необхідного рівня соціальної безпеки. Соціальні фонди підприємств та приватні системи страхування для більшої частини населення є лише додатковим заходом. Вони дають змогу людині з її індивідуальними побажаннями забезпечити більш високий рівень соціального захисту понад стандартний, передбачений законом.
Соціальне забезпечення радянського зразка, як відомо, повністю спиралось на державу і втілювалось у життя державними органами. Модель соціального забезпечення державного зразка не завжди є добрим взірцем. Держава, крім соціального забезпечення, виконує багато інших завдань та функцій, які вступають у пряму конкуренцію між собою, особливо щодо фінансування тих чи інших напрямів та окремих програм. Звідси виникає небезпека того, що державні органи швидше за все будуть більше зорієнтовані на сьогоденну політичну цілеспрямованість, а не на глобальні, довготривалі інтереси всього населення.
Тому є великий сенс в тому, щоб здійснення державного соціального страхування доручити установам, які не знаходяться у безпосередньому підпорядкуванні держави. При цьому слід врахувати, що фінансові ресурси соціального страхування мають бути відокремленими від коштів Державного бюджету. Тоді не буде спокуси отримати доступ до коштів, які виділені на соціальні потреби, і привласнювати їх при нагоді для своїх потреб.
Україна, як відомо, розпочала перебудову соціального страхування з початку 2001 р., і йде в реформуванні цього важливого напряму соціальної політики фактично європейським шляхом. Адже здійснення державного соціального страхування у нашій країні є функцією самоврядних правових органів - фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Вважається, що коли держава частину своїх повноважень передає соціальним партнерам, тим самим відбувається зміцнення самої держави. Держава бере на себе лише загальний юридичний нагляд за системою соціального страхування.
Самоврядування у соціальному страхуванні означає, що всі учасники системи - як застраховані, так і працедавці - несуть відповідальність за управління страховою організацією. Це свідчить про відмову від елементів централізованого державного керівництва і є співзвучним з ринковим принципом особистої відповідальності.
Сутність самоврядування в системі соціального страхування полягає у виділенні органів управління цієї системи із системи безпосереднього державного управління. З цією метою установи соціального страхування наділяються правовою самостійністю і незалежністю від уряду, парламенту та інститутів державного управління. Однак виділення соціального страхування із системи державного управління не означає, що держава не несе за нього ніякої відповідальності. Держава має створювати правову основу, на якій базуватимуться відносини між страхувальником та застрахованими, а також регулювати створення установ соціального страхування через прийняття законів та підзаконних актів. Держава, крім того, бере участь на засадах соціального партнерства в управлінні фондами соціального страхування, здійснює нагляд і контроль за цією системою.
Йдеться про допущення до органів управління та нагляду Пенсійного фонду на паритетній основі представників суб'єктів соціального страхування - найманих працівників та працедавців, - тобто представників платників внесків до фондів соціального страхування. Це випливає з положень рамкового Закону України "Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування", ст. 15 якого визначає, що управління страховими фондами здійснюється на паритетній основі державою та представниками суб'єктів соціального страхування. А ст. 16 цього Закону встановила, що до складу Наглядової ради цільового фонду соціального страхування входять у рівній кількості представники від застрахованих громадян, працедавців та держави.
Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права (ст. 8), який відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства, вимагає від держав, які визнають Конвенцію Міжнародної Організації Праці 1948 р., не приймати законодавчих актів, що суперечать гарантіям, передбаченим у зазначеній Конвенції. Це Конвенція 87 МОП щодо свободи асоціацій і захисту права на організацію, яка ратифікована колишньою Українською РСР ще 14 вересня 1956 р. Вона надала гарантії щодо права доступу представників працівників та роботодавців до органів управління та нагляду фондів соціального страхування з метою забезпечення та захисту інтересів працівників або працедавців.
Право працівників і працедавців на створення організацій для захисту своїх економічних і соціальних інтересів закріплене й у ст. 5 Європейської соціальної хартії, переглянутої 3 травня 1996 р. (ратифікована Україною 07.05.99) та у ст. 71 Європейського кодексу соціального забезпечення.
Органи самоврядування установ соціального страхування одержують від держави правовий статус і завдання, які вони повинні виконувати під час здійснення соціального страхування. Вочевидь зрозуміло, що вони діють на підставі статутів у рамках компетенції, визначеної законом.
У деяких країнах органи самоврядування в системі соціального страхування регулярно вибираються через систему соціальних виборів (Німеччина, Австрія) або представники цих органів делегуються (призначаються) відповідними об'єднаннями профспілок та працедавців.
Серед основних завдань, виконання яких покладено на органи самоврядування, є такі:
Таким чином, самоврядування в принциповому плані означає право управління зацікавленими особами, право будувати систему соціального страхування на підставі власної відповідальності на благо і на користь всіх застрахованих. Залучення застрахованих у першу чергу найманих працівників та пенсіонерів, - а також працедавців до управління закладами соціального страхування сприяє значному послабленню суспільних конфліктів у галузі соціального страхування. Співпраця соціальних партнерів в органах самоврядування установ соціального страхування сприяє, таким чином, підтриманню соціального миру, що здійснює позитивний вплив на економічний розвиток.
Самоврядування установ соціального страхування допомагає їхньому зближенню з клієнтами, сприяє ясності та безпосередності управління. Крім того, воно зміцнює солідарність застрахованих та почуття причетності кожного до загальних інтересів всіх.
Коли мова йде про принципи організації соціальної безпеки, часто вживаються поняття "забезпечення" та "страхування". Справді, до основних організаційних принципів соціального забезпечення належать: страхування, забезпечення та опіка (допомога). В кожному окремому випадку основні організаційні принципи є комбінацією із соціальних послуг та фінансування, які здійснюються в умовах ринкової економіки.
Принцип страхування - характерною рисою цього принципу є те, що фінансування соціальних виплат здійснюється за рахунок внесків до соціального страхування, а також тісна взаємозалежність між внесками і обсягом соціальних виплат (послуг). Розмір соціальних виплат зорієнтований на обсяг індивідуальних внесків, тобто на попередній внесок застрахованого. Іншими словами - соціальні виплати еквівалентні або майже еквівалентні внескам. Тим самим принцип страхування, що застосовується як в приватних страхових компаніях, так і в системі соціального страхування, найкраще відповідає ринковим принципам справедливості винагороди відповідно до особистого вкладу та особистої відповідальності. Одночасно тісний зв'язок між очікуваним розміром соціальної виплати і величиною власних внесків значно обмежує безпідставне одержання виплат (послуг), можливість того, що будь - яка особа одержить зайвий розмір соціальної виплати. Ігнорування залежності обсягу соціальних послуг від попереднього внеску їх одержувача - індивідуальних внесків до системи соціального забезпечення - на практиці може породжувати (і породжує) груповий егоїзм та необмежені зазіхання, особливо тих, хто ближче стоїть до "розподільчого корита", на розмір пенсій, соціальних допомог та різні види обслуговування.
У системі соціального страхування принцип страхування, як правило, реалізується таким чином, що застраховані особи повинні вносити, власне, свій внесок у формі визначеної частини своєї заробітної плати і у випадку втрати заробітку одержують компенсацію, розмір якої зорієнтований на величину їхньої попередньої заробітної плати, якщо соціальні внески раніше були сплачені. Поряд з цим принцип страхування доповнюється в рамках системи соціального страхування тим, що при наданні допомоги, крім орієнтації на індивідуальні внески, мають значення і елементи солідарного перерозподілу.
Принцип страхування, якісною характеристикою якого є тісна взаємна залежність між внеском і виплатою, відіграє дуже важливу роль під час практичного застосування. Зокрема, завдяки його дії від системи соціального страхування відлучаються ті особи, які не здійснили попереднього вкладу в систему у вигляді сплачених внесків. Це позитивно сприймається застрахованими особами.
Принцип забезпечення - характерною рисою цього принципу є те, що фінансування соціальних виплат здійснюється за рахунок загальних податків. Допомога надається незалежно від сплачених раніше внесків. Сама вона може надаватись так само, як і у випадку втрати заробітку або у випадку індивідуальної нужденності. Однак вид та розмір такої допомоги наперед визначені, тобто сторонні доходи або майновий стан одержувача допомоги не враховуються.
Система соціального забезпечення, що побудована на принципі забезпечення, залежна від стану державного бюджету та від політичної мети уряду, що знаходиться на даний момент при владі.
Система, що побудована на фінансуванні із джерел платників податків, не завжди може працювати стабільно. При перевантаженнях державних фінансів (наприклад, під час передвиборної компанії) або ж в напружені для бюджету моменти можуть бути затримки або навіть зменшення розмірів соціальних виплат, інші негативні наслідки всупереч будь - яким соціально - політичним міркуванням.
Проте у визначених, суворо обмежених сферах соціального захисту застосування принципу забезпечення є доцільним або навіть необхідним. Прикладом може служити надання гарантій відносно таких ризиків, коли важко або неможливо застосувати принцип страхування (наприклад, соціальні надбавки, доплати, чи взагалі забезпечення жертв війни чи політичних репресій тощо). Іноді цей принцип застосовують із мотивів вищих політичних міркувань.
Принцип опіки (допомоги) - характерна риса його полягає в тому, що соціальна допомога зорієнтована на індивідуальну нужденність одержувача, а фінансування здійснюється із бюджету. Розмір допомоги не залежить від раніше сплачених внесків. Одначе допомога надається лише у випадку неможливості для одержувача самостійно вийти зі скрутного становища за рахунок власних доходів і майна.
Всі системи соціального захисту, в основу яких покладено принцип опіки, є залежними від фінансового стану держави, оскільки вони фінансуються із бюджету. Звідси виникають ті самі проблеми, про які йшла мова.
Проте якими б багатими не були високо розвинуті країни світу, невід'ємною частиною їх соціального захисту є система, принципом якої є опіка (допомога). Особливо це стосується надання допомоги з орієнтацією на кожен окремий випадок або на індивідуальну нужденність людини. Адже цей вид допомоги у загальній сітці соціальної безпеки країни виконує функцію "засобу останньої надії".
Всі три принципи організації соціальної безпеки в країнах з ринковою економікою займають у соціальній політиці своє місце. Їх не можна протиставляти один одному. Лише завдяки поєднанню цих принципів, взаємодії страхування, забезпечення та опіки система соціального забезпечення в цілому здатна ефективно виконувати свої завдання.
Однак питома вага окремих принципів у рамках всієї системи соціального забезпечення різна. Принципу страхування, що найбільше відповідає умовам ринкової економіки, надається особливе значення в багатьох країнах, які орієнтовані на ринок. Зокрема, в більшості країн Західної, Центральної, Південної та Східної Європи принцип страхування є домінуючим у системі соціального забезпечення.