| Один из авторов концепции пенсионной реформы в России в ее накопительной части - первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев - усмотрел опасное замедление в принятии решений со стороны Правительства и ценой возможной своей отставки публично заявил об этом. В ответ он получил лавину критики со стороны коллег из Правительства, считающих, что все еще можно успеть сделать, а также получил взыскание от премьер-министра. Но в кресле "пенсионного реформатора" он удержался и аналогия с судьбой непокорной, пострадавшей за свою веру "Боярыни Морозовой" с картины Василия Сурикова его пока миновала. |
Апрель начался с резкой критики со стороны первого заместителя Министра экономического развития и торговли Михаила Дмитриева по поводу замедления темпов хода пенсионной реформы. Он выступил по этому вопросу в печати, на телевидении, на конференциях. Более подробно его позиция изложена в отдельной статье "Административный паралич", которая приводится ниже, но суть заключается в том, что согласно заложенному графику реформы к концу 1 квартала 2003 года должны были быть приняты 10 постановлений правительства и 1 указ Президента. Было принято всего одно - о назначении в качестве Государственной управляющей компании Внешэкономбанка. Без этих постановлений ставится под сомнение подключение к обязательной накопительной системе частных управляющих компаний с 1 января 2004 года. Оппоненты в Правительстве отреагировала на это в оптимистичном плане. Так первый заместитель министра финансов Белла Златкис и руководитель социального департамента аппарата Правительства Евгений Гонтмахер сообщили для прессы, что график будет соблюден, если постановление по управляющим компаниям будет подписано в ближайшие пару недель. А Премьер Михаил Касьянов за его критику сделал предупреждение Дмитриеву "о неполном служебном соответствии" (так называемая 50%-ная отставка). Следует заметить, что демарш Дмитриева эксперты связывают не столько с пенсионной реформой, сколько с административной. Пенсионная реформа - это повод, иллюстрация. На самом деле решаются вопросы куда более высокого уровня и в частности по ситуации в Правительстве. Не зря многие говорят о разногласиях премьера с министром экономического развития Германом Грефом, который уже почти два месяца находится в больнице.
5 апреля премьер-министр Михаил Касьянов подписал постановление "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений". Решение по Минфину прошло тихо и незаметно, без всплесков эмоций. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений теперь является Минфин РФ. Госрегулирование, контроль и надзор в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений осуществляются также ФКЦБ в пределах ее компетенции.
25 апреля стало известно, что место ушедшей с поста социального вице-премьера на пост полномочного представителя президента России в Северо-западном федеральном округе Валентины Матвиенко займет Галина Карелова, которая являлась заместителем министра социального развития Александра Починка. Она назначена указом Президента. Галина Карелова - активистка "Единой России", однако тот факт, что ей удалось прыгнуть из простых замминистров сразу в кресло вице-премьера все равно впечатляет.
Галина Николаевна Карелова родилась 29 июня 1950 года в городе Нижняя Салда Свердловской области. Окончила инженерно-экономический факультет Уральского Политехнического института. В 1977 году закончила аспирантуру того же института, защитив кандидатскую диссертацию на тему "Эффективное использование рабочего времени". Карелова была автором одного из первых в стране проектов Молодежного жилого комплекса (МЖК) в Екатеринбурге и 13 лет являлась заместителем председателя оргкомитета МЖК. Работала в Совете Федерации первого созыва (1993-1996) (председатель комитета по социальной политике). Была избрана в Госдуму второго созыва. Член Комитета по международным делам (председатель подкомитета по международному научному, культурному, социальному и гуманитарному сотрудничеству). 19 июня 1997 г., сложила депутатские полномочия в связи с назначением заместителем министра труда и социального развития.
29 апреля Председатель правительства РФ своим распоряжением назначил Вячеслава Батаева руководителем Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации. Другим своим распоряжением Михаил Касьянов освободил Владимира Мудракова от должности руководителя Инспекции НПФ в связи с переходом на другую работу. Об этой смене руководства Инспекции говорили уже давно. Вячеслав Батаев был до этого несколько лет советником министра социального развития Александра Починка. Также стоит отметить, что с 1 апреля пенсии в России увеличиваются на 12,6%. Средняя российская пенсия составит 1764 рубля. В среднем повышение составит 130 руб., а к минимальной трудовой пенсии прибавляется 30 руб. В этом году пенсии планируется повысить как минимум еще дважды. С 1 августа планируется повышение на 9% страховой части пенсии, а с принятием с 1 октября повышения минимального размера оплаты труда (600 рублей), до этого уровня возрастет и базовый размер пенсии.
В одном из своих публичных выступлений (на конференции газеты "Ведомости") в начале апреля председатель Пенсионного фонда РФ Михаил Зурабов обратил внимание на реальные проблемы, с которыми ему приходится сталкиваться.
"… Пенсионному Фонду Российской Федерации за прошлый год надо разнести по индивидуальным счетам 71 миллиона человек 246 миллиардов рублей. Вот Вы не представляете масштаб этой задачи… Мы имеем три источника информации: данные казначейства, которые не совпадают с данными налогового органа и данными персонифицированного учета, которые представляются нам работодателем. И ни одно из ведомств (казначейство вместе с налоговым органом) не считают, что это их проблема. Не считая, что два года назад у высшего руководства Правительства мы ставили вопрос о необходимости наладить нормальный информационный обмен и заставить, как минимум, эти две организации выверить эти цифры. Это сделано не было.
А после того, как мы должны будем разнести [средства] по индивидуальным счетам, мы должны будем отправить 36 миллионов уведомлений форматом А4. Притом, что российская почта это технологически сделать не может, а ставка, которую они запросили за одно отправление - 6-60 [рублей]. Притом, что печать мне будет стоить 2-48.…А после рассылки информации к нам начнут поступать заявления граждан. Заметьте, что заявления граждан как таковые должны быть заверены. А у нас в отличие от банковских учреждений нет образца подписи гражданина, то нам надо создавать сеть трансфер-агентов, которые будут подтверждать подписи граждан. Организовать этот обмен нам предстоит в электронной форме с использованием электронной цифровой подписи, потому что в ручную это решить невозможно.
А затем осуществить разнос доходов, которые мы получаем. Нам предстоит на тот момент, когда гражданин представит заявление, прокотировать его вложения. Затем у нас есть задача выйти из пакета, в котором сейчас находимся, таким образом, чтобы не сломать рынок и чтобы на момент продажи не произошло снижения стоимости. И, прокотировав размер обязательств, затем передать их управляющим компаниям и НПФам, которые должны начать их инвестировать, но так, чтобы в момент их выхода не произошло коллапса на рынке.
Еще раз хочу подчеркнуть. Основные проблемы носят технологический характер… Нам нужен год приблизительно, может быть чуть больше, с тем, чтобы такого рода технологические проблемы отрегулировать." Проблемы как видно серьезные , но Михаилд Зурабов отмечает: "у нас нет никакого сомнения, что мы со всеми этими задачами справимся".
По ходу дела выяснились еще проблемы. Так оказалось, что ПФР распределяет по счетам не все деньги, уплаченные за прошлый год. По данным МНС, объем страховых взносов, собранных налоговиками для ПФР, составляет 313,1 млрд руб., а в ПФР поступило только 249. Таким образом, 64 млрд руб. , не зачисленные на персонифицированные счета, не принесут в этом году будущим пенсионерам инвестиционного дохода. Эти средства ПФР "оприходует" только через год. Разница в называемых налоговиками и ПФР суммах накоплений возникла из-за того, что ПФР учитывает лишь средства, поступившие на его счета до конца календарного года. В информационном письме от 11 ноября 2002 г. фонд установил, что суммы, уплаченные работодателями, но не поступившие на счет ПФР на 31 декабря, учитываются "как суммы в пути". Таким образом, даже если работодатель к апрелю 2003 уплатил ЕСН в полном объеме, на персональном счете работника отразится только часть пенсионных накоплений и только на нее будет получен инвестиционный доход. Остальные деньги остаются обезличенными - ПФР может вкладывать их в государственные бумаги через Внешэкономбанк. "Мы не можем ждать каждого работодателя", - объяснил "Ведомостям" советник руководителя ПФР Владимир Вьюницкий. Иначе, говорит он, разнесение по счетам затянулось бы до августа, а рассылка писем - до ноября. Теперь работодателям, говорит Вьюницкий, "придется серьезно дисциплинироваться".
А вот уже обозначенная выше Михаилом Зурабовым проблема выявилась на практике. Пенсионный фонд не знает, на какие счета зачислить порядка 2-2,5% уплаченных сумм (т.е. 5-6,5 млрд руб.), а по некоторым оценкам даже 3-4% средств, т. е. 7,5-10 млрд руб. Проблема возникла из-за того, что информация об индивидуальных накоплениях имеет три источника: данные казначейства о суммах, зачисленных на счета ПФР, сведения налоговиков об уплаченных взносах и информация, передаваемая в ПФР работодателями (о выплатах отдельным работникам и перечисленных взносах). Иногда эта информация из этих трех источников не совпадает. Кроме несовершенства учета проблема "бесхозных денег" возникает по вине работодателей: одни вообще не дают пенсионным органам разбивку взносов по работникам, другие не сообщают о доходах уволившихся сотрудников, третьи не собирают для ПФР сведения о работающих на условиях временного найма.
По мнению Зурабова, в конце года не разнесенная по счетам сумма должна быть зачислена в федеральный бюджет - как если бы вся "пенсионная" часть единого соцналога (28%) шла на выплату текущих пенсий. ПФР, поясняет Вьюницкий, будет заниматься "расшивкой белых пятен, но вопрос не может висеть вечно". Недовольство работников, лишившихся накоплений, говорит он, "приучит работодателей проявлять большую организационную дисциплину". Заплатить взносы мало - надо еще сказать, за кого они заплачены.
В своей статье, опубликованной в газете "Московские новости", первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев заявил, что "самое раннее, когда накопления граждан смогут попасть в управляющие компании по их выбору, - это конец апреля... следующего, 2004 года":В середине прошлого года был принят Закон "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". Согласно этому закону с 1 июля 2003 года граждане должны получить возможность выбора управляющей компании из числа отобранных на основе открытого конкурса. Эти компании займутся размещением пенсионных накоплений, сформированных через Пенсионный фонд РФ.
Для того чтобы конкурсы действительно состоялись, до конца первого квартала требовалось принять как минимум 10 постановлений правительства и один указ президента. Но сегодня мы имеем беспрецедентную ситуацию: не принят ни один из документов, включенных в план на истекшие шесть месяцев. Даже если предположить, что наиболее срочные из них будут в пожарном порядке одобрены в течение ближайших двух недель, приходится констатировать: в этом году граждане свой выбор сделать уже не смогут. Сроки всех процедур таковы, что самое раннее, когда накопления граждан смогут попасть в управляющие компании по их выбору, - это конец апреля... следующего, 2004 года.
В чем же причина этого? Первое, что в таких случаях приходит в голову: снова ведомства-разработчики работают спустя рукава и медлят с принятием важных решений. Однако самый неотложный документ - проект постановления правительства "О порядке организации и проведения конкурсов..." направлялся головным исполнителем на согласование ведомствам четыре раза. По нему было проведено аж девять согласительных совещаний, начиная с уровня вице-премьера и кончая профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Общее количество замечаний, присланных ведомствами, - 150, все они учтены. Проект постановления пять раз после очередной доработки вносился в правительство. Последний раз - еще 20 февраля. Но постановление не принято до сих пор.
Проект постановления "О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" направлялся на согласование ведомствам и вносился после этого в правительство шесть раз, по нему было проведено семь многочасовых совещаний. Получено от ведомств 600 замечаний, из них учтено 570. Проект в очередной раз внесен в правительство с разногласиями. Проект постановления "О мерах по реализации права застрахованного лица на выбор инвестиционного портфеля" вносился на согласование восемь раз и все еще остается с неснятыми разногласиями...Надо отметить, что один документ - постановление "О назначении Внешэкономбанка государственной управляющей компанией" - все-таки был принят. Но именно этот документ не входил в состав утвержденного плана подготовки подзаконных актов. Принят он был в рекордно короткие сроки, в течение двух недель, без согласования в установленном порядке с ведомствами-соисполнителями. Но если бы этот документ проходил согласительные процедуры в полном объеме, то и он, скорее всего, не был бы принят и по сей день.
Статистика свидетельствует о том, что забуксовал сам механизм межведомственных согласований. Это связано с тем, что по каждому документу существует, как правило, много ведомств - соисполнителей, а документы отличаются большим объемом (до 100 страниц), сложностью исполнения и наличием большого числа технологических деталей. Согласительная процедура, предусмотренная регламентом правительства и основанная на принципе достижения консенсуса ведомств, на это просто не рассчитана. Зато она обеспечивает возможность любого министерства, при наличии даже одного второстепенного замечания, остановить рассмотрение постановления. Как только постановление упирается хотя бы в одну или две серьезные проблемы, то вся машина правительственного регламента начинает вращаться вхолостую. Документ ходит по кругу без результата по пять-шесть раз. На каждую такую ротацию документа уходит от двух недель до месяца. Разногласия, которые исчисляются сотнями, не могут быть сняты в рамках рабочих встреч, а требуют длительной и трудоемкой межведомственной переписки. Общие объемы этой переписки исчисляются уже тысячами страниц.
Такого рода проблемы существуют в правительстве давно. Мы неоднократно обращали внимание на неэффективность процедуры согласования документов с большим числом исполнителей. Но с фактическим замораживанием всего без исключения плана подготовки подзаконных актов мы, пожалуй, имеем дело впервые. Таким образом, пенсионная реформа еще более явно обнажила существо вопроса. А именно: сложившийся механизм принятия решений в системе федеральной исполнительной власти устроен так, что не позволяет оперативно и качественно принимать сложные документы, влияющие на будущее экономики и социальной сферы страны.
Эту ситуацию невозможно исправить путем приказов, поручений и санкций к исполнителям. Но можно ли ее исправить вообще? Ответы на этот вопрос уже содержатся в предложениях по административной реформе. Они предусматривают резкое сокращение количества ведомств, отвечающих за выработку нормативно-правовых актов, упразднение дублирующих и пересекающихся функций министерств и на этой основе - упрощение процедур согласования.
Благодаря этому количество ведомств-соисполнителей по каждому документу может быть резко уменьшено. На порядок сократится объем межведомственной переписки и согласований. Большинство остающихся разногласий можно будет оперативно снимать в рамках рабочих встреч. В некоторых случаях весь процесс выработки документов можно было бы возложить на специально создаваемые рабочие группы. Благодаря уменьшению числа чиновников в таких группах их состав мог бы быть дополнен независимыми экспертами и представителями структур гражданского общества.
Но такого рода решения, конечно же, трудно совместимы с существующей организацией исполнительной власти. Они могут быть реализованы только в рамках нового, компактного и эффективного, правительства, основанного на трехуровневых принципах организации исполнительной власти. В трехуровневой модели правительства функциями подготовки нормативно-правовых актов наделено лишь небольшое число министерств - органов второго уровня. Ведомства же нижнего, третьего уровня (агентства и службы) должны заниматься только правоприменением.
Острота ситуации, с которой мы столкнулись в реализации пенсионной реформы, указывает на необходимость безотлагательного решения другой серьезной проблемы, которая парализует исполнительную власть, - проблемы запаздывания с проведением полномасштабной административной реформы. В ее отсутствие подобные кризисы будут повторяться вновь и вновь. В частности, это может случиться с готовящейся реформой обязательного медицинского страхования, которая потребует принятия не меньшего числа законов и постановлений, чем реформа пенсионная.
По последним отчетным данным за 2002 год суммарные пенсионные резервы фондов увеличились с $1 млрд до $1,7 млрд. Количество участников - с 3,7 млн до 4,4 млн человек. По данным инспекции НПФ при Министерстве труда и социального развития РФ на 1 января 2003 года, средний показатель прироста пенсионных резервов НПФ в 2002 году составил 55%. Собственное имущество фондов увеличилось на 48% и приблизилось к отметке $2,1 млрд. Число участников фондов выросло на 18%. Объем пенсионных выплат по сравнению с 2001 годом изменился на 104%. Негосударственная пенсия выплачивается более чем 351 тыс. человек, что на 24% больше, чем в позапрошлом году. Средняя годовая доходность по инвестициям в НПФ составила около 18%. Средняя пенсия, выплачиваемая НПФ, по данным Минтруда, составляет 629 рублей.В большинстве комментариев по итогам деятельности НПФ за 2002 год эксперты отмечают, что цифры хотя и неплохие, но во многом условные, так как не отражают рыночной ситуации. Спрос на добровольные виды пенсионного обеспечения еще очень и очень мал. А приток денег связан с административными методами и маневрами учредителей фондов перед разделом "пирога" обязательных пенсионных накоплений. Об этом и обо всех новостях пенсионной реформы и частной пенсионной индустрии в России читайте в новом Обозрении.
по материалам
сайта информационной поддержки
введения накопительных принципов
в пенсионную систему России
PensionLine