Девід де Феранті, Денні Лайпцигер, П.С. Шринивас
Країни Латинської Америки складають передовий загін глобальної пенсійної реформи. Впродовж останніх 20 років систему пенсійного забезпечення було реформовано у восьми латиноамериканських країнах. Решта країн регіону розглядає можливість проведення пенсійної реформи найближчим часом.
Яким є стан пенсійного забезпечення у країнах, що першими стали на шлях пенсійної реформи?
На що має спрямовуватися пенсійна реформа у сьогоднішніх умовах?
Чим керуються нинішні ідеологи пенсійної реформи?
У багатьох розвинутих країнах державне пенсійне забезпечення перебуває у кризі, зумовленій, передусім, демографічними чинниками - виходом на пенсію численного повоєнного покоління, скороченням кількості громадян працездатного віку та збільшенням середньої тривалості життя. Кризовим можна вважати і стан державних пенсійних систем ряду країн, що розвиваються, в тому числі країн Латинської Америки. Крім несприятливої демографічної ситуації, головною проблемою цих країн залишаються надто щедрі пенсії у старій державній солідарній системі з встановленими виплатами, які слабо залежать від розмірів сплачених пенсійних внесків, заохочують працівників до раннього виходу на пенсію та перешкоджають мобільності робочої сили. Запобігти краху солідарної системи можна лише двома шляхами - підвищити податки (внески) або зменшити розміри пенсій. Звісно, обидва з них є політично неприйнятними.
З урахуванням сказаного вище, латиноамериканські країни вдалися до системних реформ. Переважна більшість з них повністю або частково відмовилися від державних систем соціального забезпечення на користь обов'язкових, повністю фондованих пенсійних систем з індивідуальними рахунками, визначеними внесками та недержавним адміністративним управлінням - аналогічних Плану 401 (к) у США. Нові пенсійні системи у великій мірі узгоджуються з рекомендаціями Світового Банку, вміщеними у документі Averting the Old Age Crisis (Старіння населення: як уникнути кризи? 1994 р.). Як очікувалося, реформи мали поліпшити фінансовий стан пенсійної системи, послабити фінансовий тягар на державний бюджет, пом'якшити проблему бідності серед людей похилого віку, зміцнити фінансові ринки, що, у свою чергу повинно було стимулювати економічне зростання.
Початок перетворень був вражаючим з огляду на загальну суму пенсійних активів недержавних пенсійних фондів, сукупного інвестиційного доходу та чисельності учасників пенсійних фондів (див. Таблицю 1). Деякі аналітики запевняють, що результатом пенсійної реформи стало зменшення відношення неявного державного боргу до ВВП, зростання чисельності учасників пенсійних фондів та встановлення залежності між сумою пенсійних накопичень від розмірів заробітної плати (та, відповідно, сплачених пенсійних внесків) і тривалості сплати пенсійних внесків. Недержавні пенсійні фонди, з огляду на значну (у порівнянні з масштабами економіки латиноамериканських країн) суму їхніх активів, стали рушієм реформи фінансового сектора. Звісно, пенсійна реформа у різних країнах мала неоднакові наслідки, і тому окремі її результати, так само як і питання про те, чи поліпшився в цілому стан пенсійного забезпечення у реформованій системі, все ще продовжують бути предметом жвавих дискусій.
Дивно, що саме рішення про відмову від старої державної пенсійної системи у країнах Латинської Америки критиці не піддавалося. Це досить дивний факт, якщо зважити на невщухаючі дебати з цього питання у розвинутих країнах. Предметом критики стали нові пенсійні системи з встановленими внесками, зокрема такі їх показники, як охоплення населення, ефективність роботи пенсійних фондів, дієвість і вартість адміністративного управління. Ці дебати дали поштовх дослідженню різних підходів до проведення пенсійної реформи. На жаль, брак інформації (або дезинформація) перешкоджає об'єктивній оцінці запропонованих підходів. Подаючи аналіз критики реформованих пенсійних систем країн Латинської Америки, ми сподіваємося, що читачі позбудуться деяких хибних уявлень про пенсійну реформу.
Добрий початок реформованих пенсійних систем
Активи недержавних пенсійних фондів латиноамериканських країн швидко зростають; дохідність пенсійних активів є високою, але адміністративні витрати також є великими.
| Сума пенсійних активів, млн. доларів | Пенсійні активи як частка ВВП, 2000 р. | Дохідність на пенсійні активи (до вирахування адміністр. витрат), % | Адміністративні витрати як частка зарплати, 1999 р. | Адміністративні витрати як частка внесків, 1999 р. | |||||
| 1995 | 1997 | 1999 | 2000 | 2001 | |||||
| Аргентина | 2497 | 8816 | 16787 | 20381 | 20786 | 7,2 | 11,1 | 3,3 | 23,0 |
| Болівія | 0 | 98 | 535 | 842 | 936 | 10,1 | 11,1 | 4,6 | 5,5 |
| Чилі | 25143 | 30525 | 34501 | 35886 | 35461 | 50,9 | 10,9 | 2,5 | 15,6 |
| Ел Салвадор | 0 | 0 | 210 | 482 | 768 | 3,7 | 12,9 | 3,2 | 17,6 |
| Мексика | 0 | 615 | 11509 | 17012 | 27146 | 3,0 | 9,5 | 4,4 | 22,1 |
| Перу | 583 | 1510 | 2406 | 2752 | 3622 | 5,1 | 5,3 | 3,7 | 19,0 |
| Уругвай | 0 | 191 | 591 | 811 | 1045 | 4,1 | 9,1 | 2,7 | 14,3 |
Незважаючи на відносно велику чисельність учасників недержавних пенсійних фондів, рівень охоплення населення залишається недостатнім (чисельність учасників вказано у млн. чол.)
| Аргентина | Чилі | Колумбія | Мексика | |||||||||
| Загалом зареє-стровано | Спла-чують внески | Загалом зареє-стровано | Спла-чують внески | Загалом зареє-стровано | Спла-чують внески | Загалом зареє-стровано | Спла-чують внески | |||||
| (1) | (2) | (1)/(2) | (1) | (2) | (1)/(2) | (1) | (2) | (1)/(2) | (1) | (2) | (1)/(2) | |
| 1983 | 1,6 | 1,2 | 77% | |||||||||
| 1994 | 3,4 | 2,0 | 59% | 5,0 | 2,9 | 58% | ||||||
| 1995 | 4,8 | 2,6 | 54% | 5,3 | 3,0 | 57% | ||||||
| 1996 | 5,5 | 2,8 | 51% | 5,6 | 3,1 | 55% | ||||||
| 1997 | 6,3 | 3,1 | 49% | 5,8 | 3,2 | 57% | 2,5 | 1,0 | 52% | 11,2 | 7,8 | 70% |
| 1998 | 7,1 | 3,5 | 49% | 6,0 | 3,2 | 53% | 2,9 | 1,0 | 34% | 13,8 | 8,8 | 64% |
| 1999 | 7,9 | 3,5 | 44% | 6,1 | 3,3 | 54% | 3,4 | 1,8 | 53% | 15,6 | 9,5 | 61% |
| 2000 | 8,4 | 3,3 | 39% | 6,3 | 3,2 | 51% | 4,0 | 1,9 | 48% | 17,8 | 10,4 | 58% |
| 2001 | 8,8 | 2,6 | 30% | 6,4 | 3,5 | 55% | 4,3 | 2,1 | 49% | 26,5 | 11,9 | 45% |
Існує побоювання, що через обмежене охоплення населення недержавні пенсійні системи країн Латинської Америки навряд чи спроможуться досягти задекларованої мети скорочення бідності серед громадян похилого віку. Вони створюються передусім для працівників офіційного сектору економіки, причому внески сплачує лише незначна частка працівників. Тобто багато латиноамериканців, як і раніше, можуть розраховувати в старості тільки на виплати в рамках соціального забезпечення. Сьогодні новими пенсійними системами охоплено в середньому третину економічно активного населення країн регіону. Навіть у Чилі, яка першою реформувала свою систему пенсійного забезпечення двадцять років тому, рівень охоплення майже не підвищився. Проблему загострюють застійні явища у держаному економічному секторі багатьох країн Латинської Америки, що призводять до скорочення чисельності платників пенсійних внесків. Має місце стійка тенденція до скорочення частки тих, хто фактично сплачує пенсійні внески, серед офіційно зареєстрованих платників внесків. У пенсійних схемах, в яких пенсії залежать від розмірів сплачених внесків, мала чисельність платників внесків означає, що у майбутньому пристойні пенсії отримуватиме лише незначна частка економічно активного населення.
Одним із шляхів розширення охоплення є запровадження обов'язкової участі для тих категорій громадян, які сьогодні перебувають поза пенсійною системою, наприклад, самозайнятих громадян. Щоправда, поки що неясно, чи будуть вони у нинішніх умовах зацікавлені сплачувати пенсійні внески. Заходи примусового впливу суттєво збільшать адміністративні витрати; крім того, їх здійснення є досить складним з організаційною точки зору. Щоб збільшити кількість працівників - платників пенсійних внесків, можна було б вдатися до розширення державного сектору в економіці. Але в такому разі доведеться скорочувати приватний сектор, що є складною задачею, яку не можна виконати за короткий період часу. Третій шлях - забезпечувати матеріальний добробут неохоплених новою пенсійною системою літніх громадян через, наприклад, цільове фінансування (гранти), соціальні пенсії та програми соціальної допомоги. Однак, не слід забувати, що такий захід як призначення пенсій всім літнім громадянам без врахування їхнього матеріального стану є дієвим заходом для вирішення проблеми бідності у старості, але при цьому надто дорогим і неефективним. Призначення пенсій з врахування матеріального стану, у свою чергу, є складним з адміністративної точки зору. Інші політичні рішення включають послаблення вимог до учасників пенсійних фондів, роз'яснення працівникам необхідності робити заощадження на старість, перегляд гарантій мінімальної пенсійної виплати. Додатковим стимулом сплачувати пенсійні внески могло б стати краще інвестування пенсійних активів.
Реалізація окремих чи всіх перелічених вище пропозицій безумовно сприятиме збільшенню охоплення населення пенсійною системою. Водночас, запровадження пенсійних схем з встановленими внесками, незважаючи на те, що вони заохочують працівників робити заощадження на старість, необов'язково призведе до підвищення рівня охоплення. Визначальним чинником показника охоплення населення будь-якою пенсійною системою є розмір приватного сектору економіки країни. А розширення державного сектора, як вже зазналося, є складною задачею. Звісно, ретельно спроектована пенсійна система з встановленими внесками може усунути спотворення ринку праці завдяки встановленню чіткої залежності пенсій від розмірів сплачених пенсійних внесків. Але пенсійна реформа є лише одним з низки політичних заходів, необхідних для вирішення проблеми бідності серед людей похилого віку.
Інвестиційні портфелі пенсійних фондів Латиноамериканських країн недостатньо диверсифіковані (частки пенсійних активів станом на грудень 2001 р.)
| Державні облігації | Банківські депозити | Облігації підприємств | Акції | Інвестиційні фонди | Іноземні цінні папери | Інші інвестиції | |
| Аргентина | 69,5 | 10,9 | 1,7 | 10,2 | 3,6 | 1,8 | 2,3 |
| Болівія | 73,5 | 10,5 | 13,4 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 2,9 |
| Чилі | 35,0 | 17,5 | 21,0 | 10,6 | 2,4 | 13,4 | 0,1 |
| Колумбія | 48,7 | 13,5 | 24,2 | 5,1 | 0,7 | 0,0 | 7,8 |
| Ел Салвадор | 80,7 | 17,7 | 1,6 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Мексика | 89,4 | 0,0 | 8,2 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 2,4 |
| Перу | 13,8 | 24,4 | 30,8 | 24,8 | 0,5 | 4,8 | 0,9 |
| Уругвай | 61,2 | 19,2 | 8,5 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 11,1 |
Накопичення, з яких у недержавній пенсійній системі виплачуються пенсії, дорівнюють сумі пенсійних внесків та інвестиційного доходу на них мінус вартість адміністративного управління. Зазвичай, розміри внесків визначаються пенсійним законодавством. Тому сума накопичень тим більша, чим вища інвестиційна дохідність пенсійних активів і чим менші адміністративні витрати у пенсійній системі. Критики вважають, що недержавні пенсійні фонди латиноамериканських країн не зможуть забезпечити своїх учасників пристойними пенсіями. По-перше, багато пенсійних фондів недостатньо диверсифікують свої інвестиційні портфелі (див. таблицю 2). По-друге, інвестиційний вибір учасників фондів є обмежений; крім того вони практично позбавлені можливості впливати на управління інвестиційною діяльністю. По-третє, адміністративні витрати у латиноамериканських недержавних пенсійних системах залишаються невиправдано високими.
Лібералізація вимог до розміщення активів пенсійних фондів розширює можливості для їх диверсифікації, зменшує ризики і може збільшити дохідність пенсійних активів. Всупереч поширеним аргументам на користь обмеження об'єктів інвестицій пенсійних коштів державними облігаціями на початковому етапі створення нової пенсійної системи, досвід багатьох країн свідчить, що для забезпечення високої дохідності слід сформувати добре диверсифікований портфель з великою часткою інвестицій у формальний (real) сектор. У ряді латиноамериканських країн перехід від портфелю, в якому переважають державні облігації, до більш збалансованого портфелю, в якому представлені як вітчизняні, так й іноземні цінні папери (у тому числі акції), створило б реальні умови для забезпечення матеріального добробуту майбутніх пенсіонерів, а також сприяло б подальшому розвитку і зміцненню фінансових і фондових ринків, що є однією із задекларованих цілей пенсійної реформи.
Потребує перегляду законодавчо-нормативна база, якою регулюється оцінка роботи пенсійних фондів. Сьогодні вона здійснюється на основі порівняння дохідності активів даного фонду з середнім показником дохідності всіх пенсійних фондів країни. Через зростаючу концентрацію пенсійних активів у кількох фондах, це призводить до гуртування фондів навколо "лідерів", формування різними фондами практично ідентичних інвестиційних портфелів і однаковою дохідністю та звуження вибору для платників пенсійних внесків. Використання середнього показнику дохідності як критерію оцінки роботи окремих пенсійних фондів відсуває на другий план інше питання: чи достатньо високою за наявних інвестиційних можливостей є середня дохідність сама по собі? Більш того: якщо однією з цілей пенсійної реформи є зміцнення фінансових ринків, об'єктивні критерії повинні всиновлюватися окремо для портфелів акцій та для портфелів облігацій.
Платники внесків до недержавних пенсійних фондів латиноамериканських країн мають доволі обмежений вибір стосовно інвестування своїх пенсійних активів та інвестиційного ризику (стратегія інвестування у великій мірі залежить від віку учасника пенсійного фонду - прим. перекладача). Сьогодні у більшості латиноамериканських країн кожна компанія з управління пенсійним фондом пропонує всім платникам внесків лише один пенсійний фонд (нагадаємо, що дохідність пенсійних фондів у більшості пенсійних фондів практично однакова), в той час як в інших частинах світу спостерігається тенденція надання учасникам пенсійних схем з встановленими внесками можливості вибирати таку структуру інвестиційного портфелю, яка найбільше відповідає їхнім потребам. Звісно, розширення вибору не означає, що платники внесків безумовно прийматимуть розумні і виважені рішення. Надання платникам внесків ширшого вибору типів інвестицій має супроводжуватися проведенням кампанії по роз'ясненню громадянам важливості заощадження коштів на старість, диверсифікації інвестицій та вигод заощадження коштів за принципом складного процента.
Нагальною задачею залишається скорочення адміністративних витрат у пенсійних системах. У більшості латиноамериканських пенсійних фондів плата за послуги встановлюється як частка внесків; при цьому вона є значно вищою, ніж в інших країнах світу, і стягується одразу при сплаті пенсійних внесків. Через особливості структури адміністративних витрат і часту зміну роботи середньостатистичним працівником від цього найбільше потерпають низькооплачувані працівники. Скорочення адміністративних витрат потребуватиме перегляду структури адміністративного управління пенсійних систем більшості латиноамериканських країн. Зокрема, доведеться перейти до централізованого збирання внесків, що, у свою чергу, вимагатиме кращого управління, регулювання та зменшення політичного втручання.
Пенсійна реформа не здійснюється, як багато хто вважає, одним розчерком пера. Пенсійна реформа має бути постійним процесом, оскільки структура пенсійної системи, що є оптимальною на початковому етапі, пізніше може потребуватиме додаткового "настроювання".
Критики пенсійної реформи у країнах Латинської Америки стверджують, що адміністративне управління у реформованих пенсійних системах є недосконалим і посилює недоліки державного пенсійного забезпечення. Передусім, йдеться про те, що великі інвестиції пенсійних фондів у державні облігації є по суті прихованим фінансуванням дефіциту державного бюджету. Водночас, прибічники пенсійної реформи кажуть, що недержавна пенсійна система краща хоча б з тієї причини, що державі бракує стимулів до ефективного управління системою пенсійного забезпечення. Існує щонайменше два шляхи впливу держави на показники роботи недержавних пенсійних фондів.
По-перше, держава впливає на якість управління роботою пенсійних фондів через регулювання та нагляд. Незважаючи на те, що ефективність нагляду є функцією загального стану інституційного розвитку країни, у більшості країн Латинської Америки, на відміну від інших країн світу, нагляд з боку регулятивних органів є в цілому дієвим, а їхня реакція на злиття та приєднання пенсійних фондів є своєчасною і правильною. Здебільшого активи учасників добре захищені від втрат внаслідок несумлінного ставлення до роботи чи зловживань керівників пенсійних фондів завдяки застосуванню механізмів вирішення проблемних ситуацій та залученню надійних банків-зберігачів. З розвитком недержавного пенсійного забезпечення посилюється роль регулятивних органів і наглядових функцій.
Другим чинником державного впливу є макроекономічний. Держава створює макроекономічне середовище і підтримує цілісність фінансової системи, в якій працюють пенсійні фонди. Навіть невеликі за розміром регулярні пенсійні внески впродовж тривалого часу дають значний дохід. Однак накопичити заощадження у пенсійній системі можна лише тоді, коли уряд докладає зусиль для забезпечення макроекономічної стабільності. Уряд має утримуватися від спокуси скористатися великими ресурсами пенсійних фондів і не вимагати розміщувати велику частку пенсійних коштів у державні облігації чи інші невигідні майбутнім пенсіонерам активи, виходячи з патріотичних та інших "нефінансових" міркувань.
Широко поширеною є хибна думка про те, що недержавна пенсійна система буцімто може бути ізольована від поганого управління, що уразило державну пенсійну систему. Навряд чи можна сподіватися, що уряд, який не спромігся управляти державною пенсійною системою, добре регулюватиме недержавну систему. Певна річ, держава застосовує різні заходи впливу на державну і недержавну пенсійні системи. Але зрештою якість управління пенсійною системою віддзеркалює якість управління країною в цілому. Приватизація пенсійної системи не зменшує потребу у добре виваженій державній політиці.
Інша проблема полягає в тому, що фінансові зобов'язання в рамках старої пенсійної системи обтяжують державні фінанси, спонукаючи критиків сумніватися, чи будуть реалізовані фінансові вигоди від проведення пенсійної реформи. (А якщо будуть, то коли?) Після запровадження у Латинській Америці пенсійних схем з встановленими внесками участь у них стала, як правило, обов'язковою для нових працівників (тих, що починають трудову діяльність). Громадяни, які почали трудову діяльність до початку пенсійної реформи часто мали можливість вибирати, залишатися у старій системі, чи перейти до нової. Інколи працівників заохочували переходити до нової системи, при цьому держава не складала з себе зобов'язання виплачувати пенсії тим, хто залишався у старій системі. Таким чином, протягом тривалого перехідного періоду (у деяких країнах - впродовж майже 50 років) держава мусить виконувати свої фінансові зобов'язання у старій пенсійній системі, не маючи нових надходжень пенсійних коштів, що відтепер спрямовуються на індивідуальні пенсійні рахунки. Ці зобов'язання, що сягають значної частки ВВП (яка щоправда зменшується), фінансуються із загальних бюджетних надходжень та активів приватних пенсійних фондів, що їх уряд вимагає інвестувати у державні облігації. У багатьох випадках це не нові, а чинні зобов'язання, що стають неявними внаслідок зміни пенсійної системи. Взагалі, скорочення надходжень до старої пенсійної системи у короткостроковій перспективі має врівноважитися зменшення витрат у майбутньому.
Іншим предметом занепокоєння є імовірне накопичення нових фінансових зобов'язань у реформованій пенсійній системі. У більшості країн запроваджено гарантію мінімальної пенсійної виплати (зазвичай виражену як частка середньої заробітної плати), яку можливо колись доведеться реалізовувати. Крім того, існує небезпека того, що працівники, які задовольняють вимогам призначення гарантованої мінімальної пенсійної виплати, не будуть зацікавлені у продовженні сплати пенсійних внесків (Пакард, 2002 р.). Належне інвестування пенсійних коштів і заохочення працівників до неприпинення участі у пенсійні системі є необхідною умовою скорочення фінансових зобов'язань в рамках пенсійного забезпечення.
Всупереч широко поширеній думці, запровадження пенсійної системи на основі індивідуальних рахунків одразу не призводить до полегшення фінансового тягаря на державний бюджет. Насправді, незважаючи на заощадження коштів у довгостроковій перспективі, на початковому етапі фінансова ситуація навіть погіршується. Як зазначається в Orszag and Stiglitz (2001), міфом є і твердження про те, що від держави не так категорично вимагатимуть подолати кризу у приватній пенсійній системі, ніж якби криза сталася у державній системі. Якщо уряд погано регулює діяльність установ, що входять до структури недержавного пенсійного забезпечення, багато громадян, які інвестують свої кошти у національну систему пенсійних заощаджень, вважатимуть, що саме держава повинна компенсувати їхні збитки.
Пенсійні реформи у країнах Латинської Америки були зумовлені об'єктивною необхідністю. Перехід від повністю державної пенсійної системи до системи з недержавними пенсійними фондами є неминучим. Обов'язкова недержавна пенсійна система, якщо вона належним чином розроблена і добре управляється, спроможна, якщо не повністю, то хоча б частково вирішити проблему бідності серед громадян похилого віку. Повністю фондована пенсійна система (всі реформовані у Латинській Америці пенсійні системи є фондованими) мобілізує значні довготермінові грошові ресурси, що може сприяти скороченню державних зобов'язань по пенсіях, прискорити розвиток фінансового та фондового ринку і, в кінцевому рахунку, економічному зростанню. Характерна для схем з встановленими внесками залежність пенсій від розмірів внесків є більш справедливою з актуарної точки зору. Країни, що зволікають з проведенням пенсійної реформи, або вибрали інший варіант реформи, ризикують опинитися у майбутньому в ще гіршій ситуації.
Однак зроблено поки що далеко не все. На жаль, розробники пенсійної реформи не можуть все передбачити заздалегідь. Завжди доводиться переглядати початкові плани, пристосовувати пенсійну систему до поточної економічної та демографічної ситуації. Необхідно розширити охоплення населення пенсійною системою, реформувати систему регулювання пенсійного забезпечення, вдосконалити управління пенсійною системою. З погіршенням загальної економічної ситуації в світі, економіку країн Латинської Америки спіткатимуть нові труднощі, а фінансувати витрати, пов'язані з переходом до пенсійної системи з встановленими внесками буде все складніше.